西部地区水电资源开发利用的利益分配机制研究(2)

　　3.2  总体思路

　　3.2.1  有序开发，加快推进

　　西部地区水电资源十分丰富，而且是清洁可再生能源，加大西部地区的水电资源开发力度，有利于改善我国的能源结构，缓解我国的能源压力。加快西部地区水电资源的开发进度，实现有序开发，是构建合理的水电资源开发利用的利益分配机制的前提。要在保护生态环境的基础上推进西部地区水电资源的有序开发，进一步完善库区移民和生态补偿政策，统筹做好移民安置、环境治理、防洪防灾和航运工作。加强水电基地的连续滚动开发，优先建设调节性能好的大中型电站。创新体制；加强管理，充分发挥西部地区小水电资源点多面广的优势，因地制宜开发小水电，满足当地用电需求。

　　3.2.2  加大生态和移民补偿力度，妥善解决移民问题

　　水电资源开发过程中，水电开发企业的丰厚利润与水电资源所在地在生态补偿和移民安置等方面的资金窘迫形成鲜明对比。今后，要将水电资源开发所引致的生态环境保护补偿、移民安置补助等相关费用足额纳入到水电资源开发成本之中，国家要逐步加大生态补偿和移民安置补助力度，妥善解决移民问题。确保水电资源开发所在地的生态环境保护有充足的资金支持，确保水库移民的生活水平高于搬迁前的水平。

　　3.2.3  外调与就地转化相结合，增强地方的自我发展能力

　　在西部地区水电资源开发过程中，要探索电力外调与就地转化相结合的机制，不断增强地方的自我发展能力。要结合国家“西电东送”工程的实施和全国能源供求的整体形势，合理确定西部地区水电开发的外调规模，适度给予水电资源所在地一定额度的优惠电留成；同时根据西部地区内部自身能源需求，合理确定就地转化的水电开发规模，一些小型水电开发项目应立足于主要满足当地区域性电力需求。通过给予水电资源所在地一定比例的优惠电或一定比例的电力资源处置权，加大有利于满足水电资源所在用电需求的小型水电开发力度，增强水电资源所在地的自我发展能力。

　　3.2.4  拓宽水电开发的投融资渠道，改善水电投资环境

　　加快西部地区的水电资源开发，要不断拓宽西部地区水电资源开发的投融资渠道，改善水电投资的软硬件环境，其中政府资金主要用于投资补贴、贴息、设立扶持性或引导性基金，更重要的是要大力拓展社会资金和境外资金利用渠道，加大BOT、BOO、TOT等水电开发筹措资金方式。一是减少西部地区水电资源开发资金进入门槛，吸引国外资金通过各种方式参与西部地区的水电资源开发。二是积极吸引受电地区积极参与西部地区的水电资源开发，为输电区和受电区之间的互利合作奠定良好基础。三是允许水电资源所在地以灵活方式参股水电资源开发，使水电资源开发能够惠及水电资源所在地。

　　3.2.5  增加地方政府的税收或基金的留成，改善地方政府的公共服务水平

　　按照目前我国水电资源的开发模式，大型水电开发企业往往不在水电资源所在地进行注册，因此，水电资源开发所获得的丰厚利润很难惠及水电资源所在地。今后，要加大原有税收体系中对于地方的倾斜比重，增加水电资源所在地政府的税收或基金留成，扶持有利于增加地方税收的税种，同时积极探索设立类似三峡发展基金的水电开发基金，按照目前国家正在推进的逐步促进国家基本公共服务均等化的要求，主要用于当地的基本公共服务和特色优势产业培育，增强当地的自我发展能力，重点缩小水电资源开发所在地与其他发达地区之间在政府基本公共服务方面的差距。

　　4、西部地区水电资源合理开发利用机制的重点内容

　　水电资源开发往往要引发较大规模的移民，并且还会对水电资源开发所在地造成较大的生态影响。因此，构建水电资源合理开发利用的机制，首要就要解决好水电资源开发所引致的移民和生态环境问题，即建立相对公平合理的补偿机制。其次，要根据水电企业和当地发展的实际情况，探索能够使水电资源所在地在水电资源开发过程中长期收益的机制，即切实可行的利益分配机制。同时还要探索可以保障上述机制能够实施的协商机制。

　　4.1  完善水电开发过程中的补偿机制

　　4.1.1  完善移民补偿机制

　　“以人为本”的科学发展观要求在水电资源开发过程中，要充分考虑能够使水电工程建设所产生的移民能够得到公正合理的补偿，使库区移民在为水电资源开发做出重要贡献的同时，也能够得到相应的回报。在补偿的资金来源上，限于当前我国财力，可以考虑探索由水电开发企业与国家财政共同负担移民补偿费用的机制，将由水电企业负担的移民补偿费用计入水电企业成本之中，并根据经济发展的实际情况，探索补偿标准的动态调整机制。在补偿的方式上，可以探索各种灵活的补偿方式，除了可以给移民以现金补偿之外，还可以探索提供劳动技能培训、完善教育、医疗、社保等基本公共服务等灵活方式，同时；不仅在移民搬迁复建过程中对移民进行补偿补助，而且还要根据实际情况，完善移民后期扶持的长效机制。

　　4.1.2  完善生态补偿机制

　　高度重视流域生态修复和环境治理保护问题。一是在编制水电资源开发规划的同时，要加强与生态环境修复有关的规划，使人们对水电资源开发对当地所造成的生态环境影响开始就有比较清醒的认识，并制订相应的预案。二是在水电资源开发过程中，要优先开发调节性能好，经济技术指标优越，有利于改善区域生态环境的大中型水电工程，减少水电开发对所在地造成的不良生态影响。三是要完善水电资源开发生态补偿资金渠道，建立长期稳定的水电资源开发生态补偿资金渠道，确保水电资源开发所在地生态环境修复工作能够长期稳定地开展。四是探索相应的生态环境保护对口支援机制。西部地区为了开发水电资源，生态环境受到一定影响，筑坝建库以后，相应的水土保持、污染治理、退耕还林(草)、泥石流和滑坡防治等生态环境投入相应增加，而受电地区接受了清洁能源，当地的生态环境得到保护，因此，受电地区应该对水电开发地区的生态环境保护投入予以适当的帮扶。

　　4.2  建立水电资源开发的利益分享机制

　　4.2.1  建立送电区与受电区之间的利益分享机制

　　为合理开发利用我国水电资源，优化电力结构，实现电力资源合理配置，要加快建立“西电东送”工程中送电区与受电区之间的利益分享机制。一是在“西电东送”三大通道建设过程中，要通过签订长期协议，完善东部受电区与送电区之间的利益分享机制。二是要积极探索受电区与送电区之间的产业互助机制。西部地区通过开发水电资源，为东部发达地区输送了丰富清洁而且价格相对低廉的电力资源，为支持东部发达地区的产业发展提供了帮助，东部发达地区有责任对送电地区发展特色优势产业给予一定的资金支持和技术帮助。

　　4.2.2  建立水电开发企业与地方分享机制

　　大型水电开发企业往往不在水电资源所在地进行注册，这就导致水电资源所在地在水电资源开发过程中所得收益很小，水电开发企业往往成为水电资源所在地的一个“孤岛”。为了能够使水电资源所在地能够从水电资源开发过程中获得长期稳定的收益，可以探索允许水电资源所在地采取灵活方式入股参与水电资源开发，使水电资源所在地能够充分分享水电资源开发成果。同时，还可以探索由水电资源开发企业支持水电资源所在地发展特色产业的模式，通过水电资源开发企业的支持，增强水电资源所在地的发展能力。

　　4.3  完善电源点与电网之间的利益协商机制

　　4.3.1  完善电源与电网之间的协商机制

　　为实现全国电力资源优化配置，要不断促进电网互联，彻底消除网际电力市场壁垒，加快建设竞争，有序、开放的电力市场，为西部地区丰富的水电资源开拓广阔的市场。完善电源点与电网之间的协商机制，改变目前电网建设明显滞后的局面。继续推进西电东送、南北互济和全国联网，实现更大范围的电力资源优化配置。加强区域、省级电网建设，同步发展输配电网络。重点加强区域电网主干网架和负荷中心受端电网的建设，全面提高电网各级调度自动化系统的装备和应用水平。加强城乡电网建设和改造，完善城乡配电网络，逐步扩大供电范围。

　　4.3.2  完善流域上下游水电开发之间的协商机制

　　建立流域上下游水电开发之间的协商机制，加强上下游水电开发的统筹安排、合理规划和布局，提高水电开发的系统性和全局性，取得流域水电开发的综合效益。一是在规划过程中，就要对同一个流域内可开发的水电资源进行统筹规划，合理布局，为今后开展流域上下游水电站之间的协商创造条件。二是在建设过程中，可以采取流域梯度滚动开发的模式，同一流域的水电站之间可以相互参股、控股，这样，同一流域的水电站之间有了共同的利益，相互之间的协商机制也就更加容易建立了。三是在运行过程中，要根据来水量的具体情况，特别是枯水期和丰水期的来水量情况，加强协商，以更好地发挥流域水电开发削峰添谷的作用，获得流域水电开发的综合效益。

　　5、西部地区水电资源合理开发利用机制建立的保障措施

　　5.1  加强相关规划

　　凡事预则立，不预则废，加强相关规划，对于推进水电合理开发利用体制机制建设具有十分重要的作用。一是要加强前期规划。前期规划既包括水电资源富集区的前期规划，也包括受电区用电潜力的前期规划。做好水电资源富集区的前期规划研究，是为了实现水电资源富集区水电资源的有序开发和合理布局，做好开发项目的前期储备。做好受电区用电潜力的前期规划，是为了摸清将来的用电需求，根据将来的用电需求有针对性地开发水电资源，防止出现大量的电力短缺或电力过剩。二是要做好配套规划，包括防灾减灾、移民、文物保护等相关配套规划。水电资源开发牵扯面广，筑坝建库会对水电资源所在地造成一系列的影响，比如淹没、移民、泥石流、滑坡等，只有加强这些配套规划，才能够有效防止或者缓解水电资源开发所引致的一系列问题。三是做好流域规划，对全国的水电开发，特别是流域的水电开发，要进行统一规划。统筹规划，不光规划建设电源点，还要统筹考虑电网建设。

　　5.2  完善各类资金渠道

　　不断完善各类资金渠道，是建立水电资源合理开发利用体制机制的重要资金保障。一是积极拓宽水电开发的融资渠道。水电建设具有资金投入高、建设周期长的特点，作为发展中国家，建设资金有限往往成为影响水电建设的重要因素。水电资源作为清洁可再生能源，具有早开发早受益的特点，为了满足我国快速增长的电力消费需求，需要积极拓展西部地区水电建设融资渠道，不断加快水电建设步伐。二是不断完善对水电资源开发地区的补偿和支持帮扶的资金渠道。水电资源开发作为一种资源开发活动，其目的是为了促进经济发展，使人们享受更多的福利，如果水电资源开发地区不能享受水电资源开发的成果，则违背了水电资源开发的初衷，因此，要不断在资金上加强对水电资源开发地区的补偿和支持帮扶力度，并形成动态调整长效机制，切实使水电资源开发能够惠及水电资源所在地。三是积极探索受电地区对水电资源开发所在地的对口帮扶资金渠道。一般来讲，水电资源开发地区都是经济发展十分落后的地区，而受电地区则一般为经济发达地区，要从协调区域发展、落实科学发展观的高度，积极探索建立受电地区对水电资源开发地区的对口帮扶资金渠道，实现受电地区和水电资源开发地区的双赢。

　　5.3  加强专门机构监管

　　加强专门机构监管，是建立水电资源合理开发利用机制的重要制度保障。要不断加强水利部、环保总局、黄委、长委、珠委、电监会等部门的信息、职能、人员、技术等方面的资源整合，建立分工合作、高效互动的监管协调机制。一是对相关规划加强监管。不仅要加强对工程规划的监管，还要加强对相关规划的监管，特别是要加强有关生态环评规划的监管，做到防患于未然。二是建设过程中的监管。除了要保障工程质量之外，还要避免对水电资源所在地不必要的生态环境破坏，对于不能避免的生态环境破坏，要采取有效措施进行修复。三是加强运行过程中的监管。在水电工程建成运行后，相关部门要对库区的生态环境、流域不同电站的协调、电源点与电网之间的协商、送电区与受电区之间的合作等相关领域加强监管，确保水电资源开发能够兼顾各方面的利益，实现水电资源开发的多赢。

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