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对我国行政垄断的反思(2)

2013-09-20 01:12
　　w TO规则中有两个重要的原则，一是国民待遇原则，另一个是透明度原则。国民待遇原则是国际贸易中一项传统的制度，它是指贸易国之间相互保证给与对方国家的自然人、法人或商人在本国境内享有与本国自然人、法人或商人同样的待遇。透明度原则是指成员方必须公布正式实施的有关进出口贸易的政策、法律及规章，以及成员方政府或政府机构签订的影响国际贸易的现行协定的义务。实行透明度制度的目的，是使各成员方贸易管理具有透明度，防止成员方之间进行不公开的、与世界贸易组织协定不相适应的贸易管理，从而造成歧视贸易和贸易壁垒。 
　　面对这样的必须遵守的规则，我们国内目前存在的“行业垄断”和“地区垄断”到底何去何从?在国内各行业之问存在着不平等，各地区存在着保护主义，国内的企业之间都无法形成一个统一的竞争标准，拿什么来作为其他国家衡量国民待遇的标准呢?在各地方保护主义下的企业，缺乏竞争性，其产品的质量、效率的程度可想而知。如，电信部门，到20世纪末，中国电信交换机总量约1～7亿门，超过美国，已建成的“八横八纵”光缆网，局用电话程控化比重高达99．8，长途传输数字比重高达98．59／5，现代化程度甚至超过了一些发达国家。尤其是移动电话比率大大超过了美国和澳大利亚。但由于中国电信的资费久高不下，使用效率相当低，中国电信拥有户是德国的1．4倍，但对方的营业收入却是我们的2．8倍。更为严重的是行业垄断导致电信行业的服务意识不强，服务内容和服务质量长期不如人意，被消费者投诉更是居高不下，这正是行业垄断结下的恶果。 

　　随着加入w To后我国经济逐步融人全球经济，必须消除大量存在的各种地方经济壁垒，加快国内市场的统一化，是一个紧迫的任务。中国有着一个庞大的市场，由于行政垄断的存在，不仅肢解和分割了市场，使市场运作的公平竞争机制不复存在，对经济的发展和人民的生活造成了巨大的负面影响，而且不符合W TO规则中的国民待遇原则。破除地方保护主义，建立一个统一、有序、高效的市场也是wTo规则中国民待遇原则的要求。  （科教作文网http://zw.nseAc.com）
　　另外，我国在w To协议中对透明度也作了承诺，政府所采取的行政措施及执行程序必须公开，应当定期出版专门刊物，用以公布相关法律、法规和其他措施，并保证个人和企业容易获得。这对于长期实行经济和社会的集中管理，无须向社会公开的必要和还没有形成管理公开化的传统政府来说，又是一个挑战。“多边和各国不同层次的透明度，对于减少国内保护主义压力和实施协定是必不可少的。努力增加透明度和检查各成员贸易政策占用了W TO很大一部分时间。这一过程被帕格瓦蒂教授称为德拉库拉原理，问题一曝光就会消失”。

三、反行政垄断的立法建议 
　　垄断是现在社会的常态，世界各国都普遍存在，其区别在于国家对垄断所采取的态度，或给予抑制，或给予保护。但由于垄断是影响公平竞争秩序的主导力量，反垄断在世界各国形成共识。但世界各国对垄断却没有一个统一的概念。 
　　各国垄断的概念的形成，具有浓厚的民族特色，如美国以反托拉斯为代表，德国以反卡特尔为代表，日本以反私的垄断为代表，中国以反行政垄断为特色，一般不易模仿，也不易搬用，从而导致中国在立法上缺乏可借鉴的权威样本。但现代反垄断法从诞生发展至今已有百年，国外的经验以及反垄断的共性，在总结本土经验的基础上博采众长，还是必要的。 
　　我国现行的法律、法规对行政垄断的规定比较零散和空泛，权威不足。除了在《反不正当竞争法》、《价格法》和《招标投标法》中作一些规定外，绝大多数适用的是国务院以及各部委颁布的一些行政性法规、规章和政策性文件，效率低，而且层次不一。行政垄断屡禁不止还有一个重要的原因是法律责任不明确、不严厉。《反不正当竞争法》第30条规定“政府及所属部门”实施行政垄断的法律后果只是“由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或上级机关对直接责任人员给予行政处分”，这与行政垄断所带来的严重危害性很不对称。  内容来自www.nseac.com
　　面对这种对于市场经济秩序极具危害性的行政垄断，面对W TO规则，行政垄断是到认真规范的时候了。笔者以为，为了有效地抑制行政垄断，在立法时应考虑以下问题： 
　　(一)对行政权进行有效规制 
　　行政垄断最表面、最直观的的成因就是非理性的政府权力对经济生活的不当介入。这种介入源于行政权的经济化，行政主体在行使行政权时常常忽视行政权的固有属性，而是通过行政权获取经济利益，把行政权等同于经济权。所以首先要确立行政权是一项非赢利的权力，强调其从属性、服务性。其次，要打破地方权力、部门权力的各自为政的局面，使地方和部门认识到他们的权力来自于法律和宪法的授权，是国家权力的构成部分，而不是他们固有的权力。最后要确保行政权在市场活动中良性运行，加快制定规范行政行为的规则，减少行政权在市场运行中的随意性。 
　　(-)充分运用行政指导的作用 
　　行政指导是通过说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等非强制性手段和方法，以实现一定行政目的的行为。在日本、法国、英国、奥地利等发达国家，行政指导成为重要的行政管理方法。尤其在日本，科学的行政指导有力地推动了战后日本经济的发展。2000年在我国新疆，乌鲁木齐市工商局运用行政指导圆满处理了一起其办事处限制啤酒销售的竞争行为，这是运用行政指导方式制止行政垄断的一次成功实践。 

　　(三)设立具有独立地位的反垄断执法机构 
　　我国现有的反垄断机构是国家工商局和地方各级工商局，它只是一个普通的执法机构，仍隶属于各级政府，很难摆脱行政上千丝万缕的复杂关系。在这方面可以借鉴发达国家以及乌克兰国家的经验，设立一个“公平交易局”，其法律地位相当于美联邦贸易委员会或者乌克兰的反垄断委员会公平交易局在人事编制和财务上直接隶属于国务院，在法律上赋予它最高权威性，在审理案件中有独立审判的权力，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。日本禁止垄断的规定是很完整，也是很严厉的，但作为执法机构的日本公正交易委员会，有人戏称为“装饰品”。1989年9月16日的英国《经济学家》杂志上的一篇文章如此评价：“该法本身长满牙，而问题是它所指定的执法机构已经训练成不能咬人”。日本国人如此嘲讽：“一只从来不叫也不咬人的看门狗”。我国要注意吸收教训，防止形式主义的存在，要设立一个高效、权威、公正、独立的准司法机构来作为反垄断的主管机构。