关于生态文明视野下的生态补偿法律制度探析(2)

　　《水法》、《草原法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《自然资源保护条例》等相关法规对生态补偿制度也作了相应的规定。这些规定涉及生态补偿资金的筹集来源、补偿主体、补偿标准、补偿对象等方面。如《水法》第三十四条规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费”，“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费，其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”；《草原法》第三十九条对建设使用国家所有的草原的，对草原承包经营者给予补偿的规定，第四十六条中对退耕还草，已造成沙化、盐碱化、石漠化的草原限期治理的规定，四十八条对实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助的规定；《自然保护区条例》第五条中关于处理自然保护区与当地建设和居民生产、生活关系的原则规定，第二十七条关于自然保护区核心区内原有居民迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置的规定；以及《野生动物保护法》第十四条因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿的规定，等等。

　　另外，一些地方政府也制定了政府规章。例如，广东省1994年颁布了《广东省森林保护条例》，规定各级人民政府每年从地方总支出中安排不低于1％的资金，其中用于生态公益林建设不少于30％；1998年1O月26日，广东省人民政府通过并发布了《广东省生态公益林建设和效益补偿办法》，该办法于l999年1月开始施行，该办法规定：“禁止采伐生态公益林。政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩25元给予补偿，不足部分由市县政府予以补偿。”该办法明确了补偿主体、补偿标准、补偿对象以及生态公益林建设、保护和管理的资金来源，是林业的一大创新，使得森林生态效益补偿制度地方法规化，使保护和建设生态公益林有法可依。

　　可以看出，我国己经初步建立起了由国家立法和地方立法共同构成的法律体系，但作为一种解决生态环境问题的成熟理念在立法上得到反映却是近几年才开始的事，许多新的管理制度和补偿模式需要法律的肯定和支持，可我国至今还没有一部生态补偿的基本法，以对生态补偿的主体、对象、范围、资金来源等做出总体性规定，已有的生态补偿规定都是散见于一些不同层级的法律、法规和规章之中，妨碍了生态补偿的有效实施。

　　(一)生态补偿主体不明确。生态补偿是多个利益主体之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程。实施生态补偿首先要明确各利益主体之间的身份和角色，明确其相应的权利、义务和责任内容。目前环境资源法律法规都没有对生态补偿主体做出明确的界定和规定，也没有对各利益相关者做出明确的界定和规定，有的也仅限于原则性的规定。导致无法根据法律界定各利益相关者在生态环境保护方面的权利、义务、责任关系。

　　(二)生态补偿方式较单一。目前，我国环境资源立法中体现“生态补偿”的方式比较单一，生态补偿资金投人的典型方式是以巾央财政转移支付为主，地方投入较少。生态补偿资金渠道主要还是依靠政府财政资金，国家有限的资金只能以毛毛雨的形式分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费，难以保障生态补偿的持续进行。

　　(三)生态补偿管理不规范。目前，环境资源法律法规都没有对生态补偿的管理作出设计和规定，而在实践中，生态补偿的管理往往不规范且缺乏监督，尤其表现在生态补偿资金的使用上缺乏有效的监督。生态补偿资金的使用存在很大的漏洞，目前许多证据已经证明国家投入巨额资金的生态建设项目和补偿广泛存在的地方和部门渔利行为，高额的管理已经危及到了项目的顺利实施。

　　(四)生态补偿标准不明确。生态价值应包括生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失，但这是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量。而且在实践中，补偿方与被补偿方往往会给出截然不同的估算。因此，生态补偿的标准有时很难科学准确界定。对补偿标准的科学确定是保障生态补偿法律机制得以实施的一个很重要的因素。但现行环境资源立法中对生态补偿标准的规定几乎是空白，地方在推动生态补偿的过程中，也缺乏因地制宜的柔性生态补偿政策和法律依据，影响了生态补偿的实施。

　　三、完善我国生态补偿法律制度的构想

　　(一)确立生态补偿法律制度的基本原则和思想

　　可持续发展原则。生态补偿设立的目的，就在于对受损的生态环境进行恢复、综合治理，维持生态的平衡，为整个人类可持续性地提供物质与能量条件。因此，生态补偿法律制度需要以可持续发展思想作为指导，要求决策者在制订政策时，确保经济增长建立在生态基础之上，确保这些基础受到保护和发展，以使它可以支持社会经济和人类自身的持续发展。