人大主席团若干题目初关于(3)
2014-11-18 01:04
导读：国外有很多国家对议长或领导机构组成职员有资格限制。如年龄、党派等。[27]我们国家的主席团对此没有明确要求。在兼顾代表性方面作某种平衡，并没
国外有很多国家对议长或领导机构组成职员有资格限制。如年龄、党派等。[27]我们国家的主席团对此没有明确要求。在兼顾代表性方面作某种平衡，并没有特别要求进进主席团的代表有什么条件。目前看来只需要是人大代表一个资格要求。至于主席团组成职员有何种程序罢免同样也没有规定。笔者以为，由于现在们的主席团每次大会选举一次，而每次大会会期仅十余天，闭会之后就不存在，到下次会议时若分歧格，不选举其作新的主席团成员即可，因此罢免程序其必要性也不是那么强。 我们国家的主席团是人大每年的会期开始后，在议预备会议选出，大会闭幕后实在就不存在。严格地说并不存在任期的题目。国外的议长一般是要任职到整届国会结束。至于连选连任则要求不同。为什么不能每届人大选举出一个常任性的主席团，主持该届每年的人大会议呢？而且从实际情况来看，主席团成员的组成是很稳定的。以九届人大为例，有146人连续当选为五次大会的主席团成员，[28]而该届人大历次大会的主席团人数分别为177、169、165、165、166人，分别占82%、86%、88%、88%和88%.因此从这方面来看，主席团每次年会都要重新选举，其是否必要也是值得考虑的。 （三）议行合一与***集中制 对于中国人民代表大会制度的活动是否是“议行合一”存在争论。否定者以为我国人大常委会组成职员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。由此，一些人认定中国已经不是按“议行合一”的原则来组织政府，从表面上看这样说并不错。[29]肯定者以为权力机关既制定法律又组织行政机关，并监视行政机关的工作就是议行合一，[30]可是假如说政府由议会产生并对议会负责的话，那么议会制资本主义国家岂不都是议行合一。 在这里两派的观点都是从代议机关和行政机关表面上的关系来说的，而假如要全面地考察国家制度，特别是涉及到政治运行方面的制度时，假如到此为止就下结论估计还有不足。在这里笔者比较赞同杨光斌先生的观点。他结合了我国的政党制度来考察议行合一。他以为解决这些题目的关键是如何理解“行政”。假如仅仅把中国的行政理解为国务院系统的政府，就难以理解中国的政治过程。谈中国的行政体制，不能无视政党体制，否则就不能熟悉中国政治。无论是人民代表大会还是狭义上的政府，都是在执行党的意志和政策。二者虽说是不同的体制，发挥不同的作用，但终极回各级党委会的领导，因此在根本体制上是无可争议的议行合一。是对马克思主义的议行合一的发展。[31] 在不仅国家的核心的政治机制体现了议行合一，人民代表大会的会议过程也体现了这一原则。大会主席团在人民代表大会的会议过程中起决定作用，比如会议的日程、议案表决办法都由主席团决定。而主席团的主要成员不仅来自人大系统，还有政治局和国务院。当然，来自不同系统的成员首先是人大代表。人大代表既可以是议事代表，又可以是党政机关工作职员，这本身就是议行合一的表现。而决定人民代表大会会议过程的主席团制度更生动表明，议和行既是联署办公机构同一，又是利益一致基础上的职能合一。[32] 而我国的人大是由各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队的代表组成，并且由这些单位组成代表团，不是由各党组成党团，因此通过主席团的组织能更好地发挥党的领导作用。 假如说对议行合一的概念及其表现还有不同的意见的话，那么对***集中制作为人大制度的一个组织原则应该是无异议的，这也从现在的官方文件、主流的教科书、论文及专著中体现。在国家制度宏观层面上，我们从三个方面来理解***集中制，即：人民与人大的关系、人大与其它国家机关的关系、中心和地方的关系。而具体到某类或某个国家机关在落实***集中制原则时会有不同的表现，在主席团和人大之间的关系中大概也可以体现这种原则。其中的***与集中的关系也是非常明显的。 当然结合党在主席团中的地位与作用来看，也可以体会到党的领导在这里的体现。因此在这里，议行合一、***集中制和党的领导应该是密切联系在一切，可以说从不同的角度考察得出的不同结果，其本身并不是分割的。 参考文献： 1.姜士林等主编：《宪
法学辞书》，当代世界出版社1997年2月初版 2.蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年6月第四版 3.王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年12月初版 4.周叶中著：《代议制度比较研究》，
武汉大学出版社1995年3月初版 5.李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年11月初版 6.孙中山著：《建国方略》，华夏出版社2002年10月初版 7.全国人大常委会法工委国家法行政法室、
湖北省社会科学院政治学研究所编译：《各国议会制度概况》，吉林人民出版社1991年12月初版 8.许崇德著：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年4月初版 9.董璠舆著：《外国议会议事规则》，中国政法大学出版社1993年5月初版 10.杨光斌著：《中国政府与政治导论》
中国人民大学出版社2003年8月初版 11.张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年8月初版 12.任允正、于洪君所著：《独联体国家宪法比较研究》，中国社会科学出版社2001年1月初版 注释： [1] 大凡我们开会，在参加会议的正式成员之外（如主持人和与会职员），假如有可能，总会请些领导人来讲话至少是出席，以体现领导的重视与关怀。再有可能就会搭建一个主席台，与台下的职员相向而坐。而主席台上所坐的领导未必都是会议的主持人。至于为什么他就应该坐在主席台，大概就由于他是领导人。可是作为一国的***机关，我们人大也要设立一个主席台，上面所坐的人除了主席团之外，还有一些党和国家领导人。实在党和国家领导人的说法也不太科学。究竟国家领导人具体可分为权力机关领导人、政府机关领导人、最高人民法院领导人、最高人民***领导人、及中心军委领导人。而人大与他们的关系是监视与被监视的关系，他们在人大不是居于领导人的地位。他们假如不是主席团的成员是否还应该坐在主席台上，值得考虑。 [2] “议会”一词有不同的理解，有的以为是资本主义国家代议机构的总称。（见姜士林等主编：《宪法学辞书》，当代世界出版社1997年2月初版，第186页；《中国大百科全书》），但有的又承认在广义上也包括社会主义国家的代表机关。（《宪法学辞书》）。不过有的观点比较模糊，以为是“①某些国家的最高立法机关……②某些国家的最高权力机关。||也叫国会。”（见
中国社会科学院语言文字研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆，1996年7月修订第3版，第1491页。）不过都承认从我国的人民代表大会也是代议机关，或代表机关。从实践上来看，我国全国人大加进世界各国议会同盟及参加其活动来看，应该认可议会概念与代议机关属同义，不应仅限于资本主义国家的议会。关于这点蔡定剑教授的见解较为妥当“社会主义国家与资本主义国家代表机关的区别是内容的区别，而不是形式的区别。所以，中国人民代表大会叫中国议会也未尝不可”（见蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社，第2003年6月第四版，第135-136页）。但为避免这种争论，本文仍使用“代议机关”。 [3] 议会一词各国称谓不同。参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社，1998年11月初版，第757页。 [4] 具体内容可参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社，1998年11月初版，第757-758页。 [5] 参见王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社，1997年12月初版，第205页。 [6] 关于多数议决原则可参见周叶中著：《代议制度比较研究》，武汉大学出版社，1995年3月，初版，第26－28页。也有的称为多数决定原则，（参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社，1998年11月，初版，第829－832页。）两书作者在文中都夸大了对少数的保护。书中关于表决方式的先容也有助于对多数议决原则的理解，可参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社，1998年11月初版，第832-833页。 [7] 孙中山著：《建国方略 民权初步 卷一 结会》，华夏出版社，2002年10月初版，第304页。孙中山先生对开会程序非常重视，以为如何开好会是“吾国人行民权第一步之方法”（见该书《民权初步·序》第302页）。对此贺卫芳在《我们需要“具体的法治”》一文中对此亦有论述。参见《工人日报》，2001年3月16日或参见《工人日报》网页：（http://www.grrb.com.cn/news/news_detail_zd.asp？news_id=2883 [8] 中国社会科学院语言文字研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆，1996年7月修订第3版，第1641页。 [9] 关于这部分内容可参看全国人大常委会法工委国家法行政法室、湖北省社会科学院政治学研究所编译：《各国议会制度概况》，吉林人民出版社，1991年12月初版，第51-52页。该书系各国议会同盟主编的《世界各国议会》（1986年版）的节译本。 [10] 不过在无论是在领导人的心目中还是在实际交往中，都把人大常委会委员长视为“议长”。比如毛泽东就说“有议长，有总理，又有个主席，就更安全些”（许崇德著：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社，2003年4月初版，第191页。此句话亦系转引自《半月谈》，1999年第9期）。在与外国议会议长的交往中也是委员长接待，未见过主席团全体接待外国议长的。 [11] 指导机构由选举产生，这一原则几乎得到所有议会的承认，但也有例外：澳大利亚联邦院（参议院）议长，由各州提名的议员按字母顺序轮流担任。加拿大参议院议长，由总理提名，总督任命。约旦参议院议长、马拉维和泰国的指导机构，由国家元首任命。英国下议院议长的任命，由议院选出后，女王确认，现在这只是一种形式：上院议长是内阁成员，由首相提名，女王任命。在马来西亚、马耳他和赞比亚，议长可以由议会从议员中选出，也可以由议会在选民中任命或选出。在美国，副总统是参议院议长，而印度的副总统则是联邦院确当然议长。也有部分国家例外，比如美国参议院由副总统兼任，英国上院议长由国王任命贵族院***官担任，下院议长亦由国王任命。参见全国人大常委会法工委国家法行政法室、湖北省社会科学院政治学研究所编译：《各国议会制度概况》，吉林人民出版社，1991年12月初版，第53页。 [12] 董璠舆著：《外国议会议事规则》，中国政法大学出版社，1993年5月初版，第49页。 [13] 参见全国人大常委会法工委国家法行政法室、湖北省社会科学院政治学研究所编译：《各国议会制度概况》，吉林人民出版社，1991年12月初版，第51页。 [14] 姜士林等主编：《宪法学辞书》，当代世界出版社，1997年2月，初版，第190页。 [15] 杨光斌著：《中国政府与政治导论》，中国人民大学出版社，2003年8月初版，第105-106页。 [16] 《人民日报》2004年3月5日，初版。 [17] 十届人大常委会副委员长共计有15位，他们分别是王兆国、李铁映、司马义·艾买提、何鲁丽、丁石孙、成思危、许嘉璐、 蒋正华、顾秀莲、热地、***、路甬祥、乌云其木格、韩启德、傅铁山。（参见《中国人大新闻》网页：http://www.npcnews.com.cn/gb/***10/1/class001000004/index.htm）。我们可以发现，常务主席中的8位副委员长就是排在前面的8位，而且顺序相同。 [18] 参见《十届全国人大一次会议决定***任国务院总理*********为中华人民共和国中心军委副主席》，载于《人民日报》，2004年3月16日初版。 [19] 《全国人大议事规则》第十条只规定主席团选举执行主席，并未明确指出由其主持大会。但《全国人大议事规则》第五十条规定，“在大会全体会议上临时要求发言的，经大会执行主席许可，始得发言。”该职权实际上已属于主持会议的职权。同时从官方的报道来看则明确称是“主持”。参见本文“执行主席”部分。 [20] 在许崇德老师所著的《中华人民共和国宪法史》一书中也未找到相关的材料，这本书可以说是完成了许老师的一个宿愿。但是没有这方面的内容，不能不说是一个遗憾。 [21] 《新闻资料：成克杰案大事记》，参见新浪新闻网页：http://news.sina.com.cn/china/2000-09-15/127413.html. [22] 还有一则报道也可以说明这个题目：深圳市常务副市长李德成证实，前深圳市副市长、现任市人大常委会副主任王炬因涉嫌经济题目，日前正在接受中纪委和广东省纪委联合调查组的“双规”。但是王炬的人大常委会副主任及人大代表之职，暂时没有罢免。李德成以为调查“可能还需要一定的时间”。 （《深圳人大副主任王炬涉贪受查》摘自2000年8月17日《湖北日报》。见《中国人大新闻网页》：http://www.people.com.cn/zgrdxw/news/200008/18/81805.html） 在中国目前的情形下，用双规双指似乎就可以对党政干部进行审查，似乎不需要逮捕，更不需要需要人大相关部分许可。而且逮捕谈不上更不用说审判。 [23] 《人民***刑事诉讼规则》第93条规定：人民***对担任本级人民代表大会代表的犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕，应当报请本级人民代表大会主席团或者常务委员会许可。 对担任上级人民代表大会代表的犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕，应当层报该代表所属的人民代表大会同级的人民***报请许可。 对担任下级人民代表大会代表的犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕，可以直接报请该代表所属的人民代表大会主席团或者常务委员会许可，也可以委托该代表所属的人民代表大会同级的人民***报请许可；对担任乡、民族乡、镇的人民代表大会代表的犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕，由县级人民***报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。 对担任两级以上的人民代表大会代表的犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕，分别依照本条第一、二、三款的规定报请许可。 对担任办案单位所在省、市、县（区）以外的其他地区人民代表大会代表的犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕，应当委托该代表所属的人民代表大会同级的人民***报请许可；担任两级以上人民代表大会代表的，应当分别委托该代表所属的人民代表大会同级的人民***报请许可。 [24] 周旺生：《论全国人大的立法运作制度》，载于《法治论丛》，2003年5月，第18卷第3期，第31页。也可参见张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年8月初版，第79页。由于该书属全国人大常委会法制工作委员会所编的一套丛书，该书作者大部分参与了相应法律的起草工作，对相关条文的理解应该说更加贴近立法原义。 [25] 有的学者还提出了其它反对意见。“下面这些原因从事实上和逻辑上对主席团的这一权力提出质疑：其一，主席团是临时机构而不是常设机关，它仅存在于全国人大会议召开期间，其主要职权是主持全国人大会议，决定会议副秘书长人选、会议日程、表决议案的办法、代表提出议案截止日期以及其他有关事项，而不是向会议提出法律案。全国人大闭会期间则无所谓全国人大主席团的提案权。其二，全国人大通常每年举行一次会议，会议时间也很有限，因而由全国人大审议通过的法律案一般都比较成熟，极少有可能审议像主席团这样的临时机构临时提出的法律案。其三，全国人大享有的国家立法权，除表现为有权修改宪法外，主要是有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。一般说制定和修改这些基本法律，其必要性都是在国家生活和社会生活中逐渐凸显出来的，极少有可能在一次会议上产生了动因并实现了法律案的提案活动，因而主席团也极少有可能就基本法律的制定和修改提出法律案。其四，全国人大的会议议程是在预备会议上就已确定了的，而预备会议是由常委会主持的，主席团本身也是在预备会议上同会议议程同时产生的，它不可能在产生的同时便能提出法律案。基于这四个原因，不难发现主席团目前的法律案提案权主要是在法律上、理论上存在着，事实上极少有可能出现由全国人大主席团向大会提出法律案的情况。这就使主席团的法律案提案权在很大程度上成为一种虚置的权力。如欲使主席团的法律案提案权成为真实可靠的权力，自当需要作相应的改进。”参见周旺生：《论全国人大的立法运作制度》，载于《法治论丛》，2003年5月，第18卷第3期，第31页。 不过笔者以为这四个理由似乎需要进一步推敲，其论证缺乏说明力。下面逐条分析：第一，主席团作为在大会期间才存在的临时机构在闭会期间当然并不存在。可在其存在期间为什么就不能向大会提案？其主要作用当然是前引文所述事项，但有这些职权难道就不能再赋予其它职权？第二，全国人大会期有限，审议的法律案一般比较成熟，而前引文的意思大概是临时机构临时提的法律案必然就是不成熟，因此不够审议条件。但主席团临时提出的法律案也未必见得就是不成熟，况且所谓成熟者其判定标准何在，其判定主体是谁似乎也不明确。纵观世界各国而言，也从来未听说只能审议“成熟”的议案或法律案。另外，主席团提出法律案并不意味着该法的草案就是主席团自行起草，主席团完全可以委托其它机构起草条文，或者由于其它原因在条文由相关机构起草之后由主席团向大会提出。第三，人大的立法权确实主要是基本法律的制定和修改，但其制定和修改的必要性的产生所需的时间和主席团何时提出法律案是两回事，前者所需的时间应该来说往往是要超过一个会期的时间，但其必要性产生时主席团可能还未意识到，必要性产生到主席团提出法律案可能会存在一个时间差。而提出法律案时应该说其必要性已经显露。所以这个理由似乎也不成立。第四，人大会议的议程确实在会前已经确定，但也不是说不能修改。否则也就不存在立法法所称由主席团决定列进议程和是否列进议程一说了，按前引文意思，《立法法》所有带“由人大主席团决定（是否）列进议程”的条文都可以删掉了。 [26] 值得留意的是在任允正、于洪君所著：《独联体国家宪法比较研究》一书中提到，总的说来有权向立法机关提出法案的机关包括议会领导机构。不过从其后关于立法动议权的叙述中却未提到任何议会领导机构。倒是提到白俄罗斯议会改革前其议会（即最高苏维埃）有立法动议权。参见任允正、于洪君著：《独联体国家宪法比较研究》，中国社会科学出版社，2001年1月初版，第208－212页。 [27] 这些内容可参看董璠舆著：《外国议会议事规则》，中国政法大学出版社1993年5月初版，第47页以下。 [28] 他们分别是：1丁石孙、2***、3于永波（满族）、4于淑珍（女）、5马开明（彝族）、6马军、7马启智（回族）、8王云龙、王乐泉、9王光英、10王兆虹（女）、11王克、12王怀远、13王宋大、14王忠诚、15王涛（女）、16王家福、17王维澄、18王朝文（苗族）、19***、20毛如柏、21亢龙田、22尹克升、23甘子玉、24布赫（蒙古族）、25卢功勋、26叶文玲（女）、27叶叔华（女）、28田玉科（女，土家族）、29田纪云、30史来贺、31白成亮（哈尼族）、32冯之浚（回族）、33冯苏祥、34成思危、35曲格平、36朱开轩、37朱清时、38朱添华、39刘长瑜（女）、40刘方仁、41刘汉章、42刘亦铭、43刘志艳、44刘（王介）、45刘明祖、46刘珩、47***、48许嘉璐、49孙鸿烈、50严义埙、51李长春、52李明豫（女）、53李***、54李建国、55李经纬、56李玲蔚（女）、57李铁映、58李梦九、59李淑铮（女）、60李登海、61李瑞环、62李蒙、63***、64杨长槐（侗族）、65杨国庆、66杨忠、67吴长淑（朝鲜族）、吴仪（女）、吴邦国、68吴阶平、69吴官正、70吴康民、71吴瑞林、72吴德馨（女）、73邱健行、74何厚铧、75何鲁丽（女）、76何椿霖、77邹家华、78汪家镠（女）、79沈辛荪、***、80张丁华、81***、82张立昌、83张绪武、84张皓若、85陆佑楣、86阿木冬·尼牙孜（维吾尔族）、87阿勒布斯拜·拉合木（哈萨克族）、88陈光毅、89陈丽龄（女）、90陈奎元、91陈铁迪（女）、92陈难先、93陈章良、94陈焕友、95陈滋英、96奉恒高（瑶族）、97范敬宜、98林永年、99林墉、100岩庄（傣族）、101罗尚才（布依族）、102帕巴拉·格列朗杰（躲族）、103周光召、104周强、105孟富林、106赵志浩、107胡亚芳（女，高山族）、108胡光宝、109***、110柳随年、111侯宗宾、112***、113姜恩柱、114洪绂曾、115热地（躲族）、116***、117顾昂然、118顾诵芬、119铁木尔·达瓦买提（维吾尔族）、120徐有芳、121郭振乾、122陶驷驹、123黄菊、124曹志、125曹伯纯、126常沙娜（女，满族）、127***、128彭珮云（女）、129彭楚政（土家族）、130董喜海、131蒋正华、132蒋洁敏、133惠永正、134程思远、135傅全有、136傅铁山、137童傅、138曾***、139曾建徽、140曾宪梓、141谢世杰、142谢铁骊、143虞云耀、144嘉木样·洛桑久美·图丹却吉尼玛（躲族）、145滕藤、146颜龙安。（根据《中国人大新闻》网资料整理。）
