试论政府信用的社会学本质与政府信用重建：新(2)
2013-11-11 01:11
导读：民众对政府的信任属于制度信任，这种信任必须建立在一套可靠的信用制度基础之上。然而，在我国政府体系的运作中，长期以来存在着以“人治”代替“
民众对政府的信任属于制度信任，这种信任必须建立在一套可靠的信用制度基础之上。然而，在我国政府体系的运作中，长期以来存在着以“人治”代替“法治”，政府行为更多地体现出指令性特点，仍然没有摆脱一靠红头文件，二靠政策手段，三靠保护垄断这样一种行政支配的运作模式。由于制度的缺乏，政府行为常常被个人行为所代替，导致信用的无法保障。政府信用缺失的制度原因可概括为：第一，政府缺乏有效的内部制度，即缺乏诚实而有效率的监督者、良好的部门、设计明晰的法规和高效的司法部门。有效的内部制度的缺乏导致政府公务人员权力的难以监督和制约，政府保持良好的信用完全依靠个人的自觉，而个人自觉的可靠度往往存在着很大的弹性。第二，对政府的“越位”（不顾实际，盲目追求高指标）、“错位”（与企业、职责不清，用政府行为代替市场行为）、“虚位”（文山会海、空喊口号）等不规范行为缺乏有效的惩罚机制，导致公务人员渎职行为的发生。第三，政府的规章和过程缺乏透明度，多变的政策、含混的手续与规则、灰色的管理也助长了民众对政府信用的质疑。
三、 政府信用重建：正式制度与非正式制度的有机结合
学新制度主义认为，制度可以被理解为社会中个人遵守的一套行为规则。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。正式的制度如、与规定等；价值、意识形态和习惯等则是非正式的制度安排。社会中正式的和非正式的制度安排的总和被称为制度结构。前面的分析已经指出，政府信用作为一类特殊的制度信任，本身就包含了法律法规等正式制度的诚信和规范、期待等非正式制度的诚信两层涵义，政府信用缺失的根本原因在于信用制度的缺乏。因此，笔者认为，要从根本上重建政府信用，必须坚持正式信用制度和非正式信用制度的有机结合。只有用行之有效的制度来规范政府行为、约束公务人员的行为，才能真正做到取信于民。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） （一） 正式信用制度的建立
正式的信用制度应以法律法规为基础，主要包括政府内部制度、政务公开制度、监督制度、激励制度以及政府信用测评制度等。
1. 改革政府的内部制度，转变政府职能、建立有限政府，充分发挥法制手段在制度建设过程中的核心作用，用“法治”代替“人治”，政府做什么事情都必须有一个严格的法律依据；同时，要保证司法的独立性，强化机构的独立权。Knack Keefer对29个国家的实证研究表明，对政府行政权力的限制和司法的独立程度与国民之间的信任度成正比：对政府权力的限制每上升一个点（最高为7点），信任度上升1.5个百分点；司法独立程度每上升一个点（最高为4点），信任度上升8个百分点。由此可见限制政府权力和司法独立对提升政府公信力的重要作用。
2. 提高政府决策和行为的透明度，政府行为必须变得让民众可以预测和便于监督。政府机构的政务公开应切实落实到基层，特别是与民众利益极其相关的部门和项目要优先推行政务公开，让民众和人民代表有知情权、监督权、批评权和建议权。奥斯特罗姆说：“没有监督，不可能有可信承诺，没有可信承诺，就没有提出新规则的理由”。就监督而言，尤其要注意保证监督渠道畅通，将人大的质询制度、视察制度、信访制度与审计监督、舆论监督、群众监督等监督机制结合起来，构建起监督的立体网络。
3. 完善对政府信用的激励制度，包括对各级政府及其工作人员守信行为的奖励和对失信行为的惩罚。关于激励，有两点尤其值得注意，一是要将政府信用指标纳入到行政绩效考核体系，就像将环保指标纳入GDP一样，使得政府工作人员的信用度直接与津贴、奖金乃至政绩挂钩。二是要将行政强制法、行政程序法的制定和行政责任追究赔偿制度的完善结合起来，强化程序法对行政机关违法行为的制裁。程序法是规范权力运作，防止恣意和专断的重要法律。然而，我国向来有重实体而轻程序的现象存在，立法者对违反实体法的行为规定有各种制裁措施，而对违反程序的行为却多持宽容态度，这其实是对公务人员违反程序的纵容。
（转载自http://zw.nseac.coM科教作文网） 4. 建立对政府信用的测量评估制度。虽然目前对政府信用测评制度的研究已引起学界的广泛关注，但远未形成一致的意见。在实际操作中，对政府信用进行评估难度很大，由谁来评估以及选择什么样的评估手段都是一个难题。笔者认为，可以参照国际上成熟的个人和企业信用评估机制（如美国由独立的信用服务企业作为个人及企业信用的征信、评级机构，欧洲由政府及中央承担此功能，共同点是均由独立的第三方承担），各地可成立由人大代表、政协委员以及审计、监察等方面的专家组成的信用评估委员会按照统一制定的评估标准对当地政府信用进行评估，对评估结果进行分级和公布，并根据激励制度予以兑现。
（二） 非正式信用制度的建立
对于价值和意识形态等非正式信用制度的研究在学界相对比较缺乏。笔者认为，相对于法律法规等“硬性的”正式制度来说，非正式制度因其“软性的”特点，对于个体行为的影响有时会更加持久和深刻。非正式信用制度的建立可以从宏观和微观两方面入手：
1. 从宏观上讲，应加快文明建设步伐，倡导和培育一种良好的行政文化，努力营造引咎辞职的行政氛围。其中关键是要逐步转变政府执政理念，从“管理”转向“服务”，从“官本”转向“民本”，从“无限”转向“有限”。政府信用建设是政治文明建设的重要组成部分，信用政府首先必须是一个责任政府和有限政府。
2. 从微观上讲，应发挥行政对失信行为的和制约作用，建立完善政府公务人员的职业道德规范。行政伦理在本质上是一种政治道德，其内涵可以概括为六个方面，即克明俊德、以民为本、立身为正、明道善策、举贤任能、教而后刑。行政伦理具有他律性和自律性相统一的特点，当前行政伦理建设应着重从加强监督和加强公务人员的自律养成两方面同时进行。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） 总之，取信于民者得民心，得民心者得天下，这是颠扑不破的真理。政府信用作为一类特殊的制度信任，其缺失的根本原因在于信用制度的缺乏，其重建也必然要求坚持正式制度与非正式制度的结合。
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