当代中国的中央与地方分权(1)(2)

　　因此，在“统得过死”与“法律不统一”这两害不可能同时根除的情况下，必须权衡利弊。我们必须意识到，不可能有百利而无一弊的政制架构：立法权高度集中一定就能解决问题，并总是对社会有利。就总体而言，高度的集中统一必定造成地方的灵活性少，自主性、积极性少；而地方主动性高则必定导致规则的统一程度低。任何分权的制度结构都无法完全消除这个权力统一和分散之间的悖论以及可能引发的种种社会问题。这就是制度的局限性，这也是人类永恒的宿命。因此，中国的立法体制应当在统一性和多样性这两个同样值得追求的极端之间保持一种必要的张力，寻找黄金分割点。至少在社会生活的某些方面，应当允许地方立法的发展，给地方更大的灵活性。这并不是要姑息迁就地方主义，因为从制度的演化来看，从过去的经验来看，要消除地方保护主义，最根本的是要靠市场经济的发展，因为经济利益最终会使人们逐渐放弃地方保护主义，接受统一的市场；政治手段只是辅助。在我看来，目前中央地方分权问题上的基本方向和框架是正确的，不仅符合当代中国国情，而且从长远看，这可能是一种更具有活力和创造力的分权制，因为它允许有更大的地方性秩序生发、形成、竞争的自由空间。这对社会转型、改革乃至对中国这样一个不同于其他国家的大国具有极其深远的意义。

　　在中央地方关系上，中国法学界的另一派观点同样值得注意。这一派大致强调中国的改革就应当是“小政府、大社会”，要弱化中央的权力，甚至有人明确主张采取联邦制。这种批评也有道理，目前确实在一些方面，政府（有时并不完全是中央政府）还管得太多，管得太死，有必要放权。但是，这一点同样不能变成一种口号，变成一种意识形态，一种教义，认为政府或中央政府“管得越少越好”。这种观点至少是不完全的。“小政府”的前提是要先有一个“大社会”，但在现实中一个“小政府”并不必然导致、伴随或等于有“大社会”。中国传统社会的政府显然很小，但是老百姓却只能属于一个个比今天更小的“社会”。如果一味强调小政府，即使在当代中国的现状下，弄不好也会出现“弱政府，小社会”。一个弱政府不但不可能为社会提供必要的公共物品，例如国防和治安，社会福利，甚至很难保障人民的基本权利，人们将不得不更多依赖地方宗法家族势力或地方群体（小社会）。换言之，就总体来说，没有一个良好的强有力的全国政府，公民就不可能享有作为公民的权利「23」。

　　但中央地方分权确实有必要制度化。考虑到以下一些因素和情况：中国是一个政治经济文化发展不平衡的大国，中国过去50多年来已经积累的分权经验和实际形成的一些惯例和制度，制度具有保持预期稳定的优点，中国的制度转型将是一个比较长的时期，中国市场经济发展水平和各地区之间的联系正在而且必定会日益加强，法治在中国的历史必然性，如今中国已经没有如同毛泽东、邓小平这样的魅力型的政治领导人了，因此，可以而且必须进一步考虑如何从一种注重实践的眼光来总结50多年来的政制经验，注意以制度化来保证和稳定中央与地方的分权，逐步使作为一种政制策略的两个积极性转化为中国政制制度的一个重要组成部分，使两个积极性都得到制度化的保证。一方面是保证国家的统一，另一方面是为地方性秩序的形成发展创造可能性和激励因素。

　　事实上，自1990年代以来，在中央和地方分权问题上，中国已经有了相当一些制度创新并且有越来越强的制度化趋势。例如在立法权上，1979年《地方组织法》、2000年《立法法》都规定了地方的立法权限，尽管受制于单一制的理念，后者有意避免使用地方立法权的概念。此外，中央还给予地方一系列改革开放的政策。但是，我更希望强调一些并不为法学家视为有政制意义的经济改革的措施和制度创新，例如1990年代以来的税收制度和银行体制的变革「24」；强调一些具有制度化意义的重要措施，例如近年来中央政府为减轻农民负担采取的一系列经济决策；强调一些已经形成的关于地方官员特别是省市长任免的政治习惯（practices）。

　　由于传统宪法模式的限制和知识的自我限制，中国法学界（也许宪法学界尤甚）习惯于把诸如税收和银行体制这样的变化仅仅视为经济制度的变革，但这些变革其实是具有深远意义的重大政制变革。政制并不仅仅关涉狭义上的政治问题，它的最核心问题就是权力和利益的分配。税收、财政、金融体制在现代国家中央与地方的关系中占据了重要地位，因为税收的征集和分配是从根本上影响中央与地方关系的第二种基本方法「25」，因为财政关系是政府间关系的核心问题「26」。只要回顾一下美国的历史，就可以看到，美国的个人所得税制度就是通过宪法修正案建立的；美国宪法史上的一个重要性被认为（因此未必）仅次于马伯利诉麦迪逊案的麦克罗诉马里兰州案，就同时涉及联邦设立银行以及地方政府征税的重大的宪法斗争。进入上述制度变革的中国社会语境，就更可以看出它们具有的政制意义。1994年的税制改革按照中央与地方的事权划分了各级财政的支出范围；根据财权与事权相统一的原则，划分了中央与地方收入；实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。这一改革表明了中央和地方的财政权划分，地方政府不再如同计划经济条件下，没有财权了。实践表明，分税制的实施开始把中央与地方分工合作的关系导入一条制度化的轨道。「27」因此，早在5年前甚至更早，就有中国经济学家称其为“中国式的联邦制”或“财政联邦制”「28」。1998年中国中央银行制度改革，废除了按行政区域设立省级分行的制度，跨省区设立了9大分行，直接对中央银行负责。这种制度变革基本上剥夺了各个省、市、自治区首长干预地方银行从而影响国家金融政策的可能，提高了国家货币政策执行的效率，强化了中央政府通过中央银行对全国经济的宏观调控，这表明中国的经济、政治统一性的加强，标志着中国各地经济的内在联系进一步强化。「30」

　　因此，近年来中央政府关于农村税费制度改革等一系列措施也就不仅仅是减轻农民负担，它们同时强化了中央政府在乡村的治理能力，乡政府将在更大程度上被纳入国家的官僚体制，因此有可能从根本上改变长期存在的中国先前乡政权一级的“绅权”性质「31」。

　　甚至，目前的一些尚未充分展示其潜在的政制意义的政治惯例，也可能随着时间的延续而获得政制制度的规范意味。例如，近些年来，各省、直辖市的行政首长实际上都是由中央政府确定候选人，最后需要地方人大以“选举”方式认可。这种做法，既不同于许多单一制国家的地方行政首长中央委任制，其政治合法性来自中央授权；也不同于联邦制国家地方政府首长的选举制，其政治合法性来自地方选举。中国目前这种地方首长的任职制度，一旦稳定下来并制度化，就创造了中央与地方关系的一种可能，成为一种中央与地方相互制约的具有政制意义的制度。「32」可以说，这一宪法惯例已经给中国的单一制政体带进了联邦制的因素。当然，我并不想夸大这一宪法惯例在目前的实际意义，甚至我不能肯定这种意义一定都是正面的；我想指出的是确实有这样的制度因素在发挥一定的作用。「33」我们应当进一步研究和重视这一正在形成的政治惯例，它完全有可能在适当之际展现出它的制约力。实际上，真正起作用的制度往往是“寻常看不见，偶尔露峥嵘”的，“看不见”（常规）和“露峥嵘”（冲突或例外）都是制度起作用的方式；一个需要时时“露峥嵘”的制度反倒可能意味着这里还没有严格意义上的制度。「33」

　　六、转型时期的中国政制研究-方法的反思

　　本文其实还有另一个追求：探索研究转型时期中国政制的一条新的进路，或追求一种广义的政制研究。

　　通常政制研究一般关注常规状态社会（或宪政社会）的根本架构和权力配置问题，并且-受欧陆法学的影响-一般以宪法性规范文本研究为主。中国目前的中国宪法研究基本都属于这一范式。

　　这种研究显然与当代中国社会有点脱节，最重要的原因就是中国还是一个转型社会。尽管新中国自1954年就颁布了宪法，尽管即使是在“无法无天”的文革期间，作为文本的中国宪法也仍然存在，但如果用孙中山关于宪政三阶段的说法来考察当代中国，大胆一些说，中国目前还处于从“训政”到“宪政”的进程中。处于这样一个历史时期，法学家自然会有许多尴尬，甚至有许多言不由衷的时刻；从书本上学来的有关理想的政制原理和原则或多或少总有点“屠龙术”的大而无当。只是近年来，随着“法治”理念的流行，宪政理念也开始逐渐流行起来，但是研究的取向更多是法制讲座式的宣传，研究者希望推销“宪政”这种待价而沽（当然也可以说是目前滞销）、据说是优质的产品，使得中国社会最终成为法治国家。

　　我分享这种理想，却不分享这种研究进路。因为这种进路获得的最多也只能算发生在中国转型时期的政制“研究”，而不是有关中国转型时期的政制研究，后者是以具体时段（转型时期）空间（中国）内的政制问题和实践为对象的研究。我给前一种研究打上引号是因为，这种努力往往是事先已经有了结论，最多也只是一种适用型研究，把据说是公认正确良好的政制制度-通过大众化的宣传-布施于当代中国。我追求的是一种更为广义的政制研究，发现转型时期中国政制问题和实践中本身蕴含的逻辑，试图分辨出在前一种研究中可能被错失甚或被过滤了的变量，从而探求中国政制发展的经验教训以及-最重要的-可能的路径。

　　这一进路有一个最基本假定。在原初的意义上，政制是一个国家的根本制度，其针对和所要解决的是这个社会的具体问题，尽管其中有些问题可以用抽象命题来表述。在这个意义上，每个相对长期存在的国家，不论其结构组合和治理是否为你我所欲，都必定有其内在结构和相应权力配置，都有其制度逻辑，这就是我要研究的实在宪法（effectiveconstitution）。也因此，一个国家也许没有系统阐述的宪法理论，但它一定存在着政制问题；没有成文的宪法，也会有政制实践「34」，必然有制度意义上的宪法，或实在宪法，因此可能进行社会科学的实证性研究。从这一角度来看，宪法并不必定具有我们通常赋予的那种褒义，宪法问题也并不必定有一个固定的格式或话语。这种广义的政制研究也研究应然问题，但更研究实然问题，更重要的是研究政制是如何演化发展起来的。它追求一种有说服力的解说，而不是一种有感召力的修辞或传教。它追求的是对社会事实的解说，而不是对经典文本的解释。

　　这种研究更强调一种历时性的研究（因此不排除共时性研究）。它将政制视为一个过程，可能是一个从无序到有序的过程，一个经过各种形式的社会变革（包括革命、改良甚至政变），社会的政治结构逐步调整最终获得政治合法性的过程，一个从魅力型政治到法理型政治或传统型政治的过程；甚至有可能，这是一个没有终结的过程。我们可以以某个事件或时刻作为某个社会已经完成宪政的标志，但是社会中的这个过程不会停止。我们可以以美国1787年制定宪法作为其宪政的标志，但也同样有理由以1804年马伯利诉麦迪逊案提出司法审查权作为其宪政的标志，以美国内战期间和之后解放黑人和制定三项宪法修正案作为宪政的标志，甚至以1954年布朗案宣告废除学校的种族隔离或1964年民权法案全面禁止种族隔离作为其宪政的标志也并非毫无根据。事实上，英美传统的法学家大都采取了或隐含了这种历时性的研究进路。

　　这种研究真正关心的是一个具体国家-在本文就是中国-在这一意义上的政制发展的问题、实践和话语以及制约因素。它受到了英美特别是美国法学研究传统的影响，但并不以其为圭臬，不预先设定三权分立、司法审查、两党制或民选总统等是宪政的标志，并且也不一定以发现所谓的普遍规律为目标。因此本文始终关心的是20世纪中国的问题，考察这些20世纪世界的一般性问题（民族解放、社会革命和现代化）以及中国的一些重大的特殊问题（大国、政治经济社会发展不平衡、农民革命、“封建”传统等）对中国政制发展的影响和对中国政制-本文主要是关于中央地方的分权-的影响。

　　这种进路不仅从狭义的政治方面考察政制结构，而且要考察可能影响政制结构的一切重大因素和维度。因此，根据不同的时期，本文就考察了军事领导人对政制结构的可能影响，考察了“山头”对政制结构的影响，也考察了税收制度和银行制度的变化对政制结构的影响，甚至考察了开国领导人所面临的特殊问题对政制结构的影响。它会考虑甚至借鉴某些从西方近代政治实践中衍生出来的政制理论的核心问题和制度，但是并不必然将之作为中国当代政制的主要问题或制度模本，它将这些制度都视为对原产国之问题的回答，而不必定是放之四海而皆准的灵丹妙药。它汲取这些制度和相应理论的启示意义，甚至会借用其中的一些概念，例如本文涉及的联邦制，但是它思考的是事而不是词，注意提防自觉不自觉地把西方国家的政治学和政制理论中的概念视为天经地义，并赋予其规范意义。它坚持在借用这些学术概念时首先要“祛魅”-消除因为地方性经验可能赋予这些关键词的地域偏见或普遍规范意义，而更多关注其经验的意义。因此，本文尽可能摒弃往往与联邦制或单一制这些概念相伴随的规范寓意，仅仅强调其经验的维度，即权力在不同级别的政府之间的分配，尽可能避免使用联邦制，而是选择了纵向分权这个概念来讨论中国在这一方面的实践。

　　这一进路坚持的是政制发展和实践必定有而且应当有法学家参与，但是政制的发展和实践并不是法学家甚或宪法学家的理论产物，而更多受政治家或政治家集团对社会问题的理解、思考和决策的影响，受社会政治力量的影响。它会把重大的政治决策视为政制实践和理论发展的主要标志，而不是把被标识为“法学”或“宪法学”或“政治学”的特定理论言词视为政制实践和理论发展的主要标志。在这个意义上，它更重视考察诸如毛泽东、邓小平等政治领袖的广义的政治判断和决策，重视执政党的党内斗争、经济体制改革这样一些重大的历史事件，认为这些判断、决策、历史事件是影响甚至决定中国政制发展和实践的主线，是影响中国政制形式和内容的重大要素。基于这一时期的特定性，它完全没有考察这一时期的著名法学家或宪法学者的法学著作，而是关注《论十大关系》这样的政治论述，关注诸如高饶事件以及其他重大政治事件。尽管毛泽东等中国共产党领袖不是严格意义的宪法学家，甚至毛的某些做法是违反宪法的，但是他们注重实际的态度、开阔的政治视野和敏锐的政治洞察力，促使他们面对中国问题广泛考察了各国政制实践，进而做出一种清醒的（尽管有时可能是错误的）判断，其中甚至有理论的贡献。

　　尽管不合通例，我认为这一种政制研究的进路至少是值得追求的。在实践的层面，它有可能帮助我们从另一个角度理解中国政制的发展历程，进而有助于中国当代的宪政建设，加速中国政治文明建设。理论的层面，它有可能拓展政制理论研究的视野，有可能促使目前主要以西方政制理论和概念为主干加部分当代中国政治口号的中国政制话语真正成为一种理论，一种有关中国的转型时期的政制理论。甚至，它有可能对一般的政制理论也有所贡献。例如，本文提出大国政制问题，“开国”政制问题，“建国”政制问题，至少是目前的一般政制理论没有阐述或没有给予足够重视的，当然这也是因为提出这些一般政制理论的国家不曾遇到过这样的问题，至少不曾那么突出。

　　这一研究进路并非一个完全的创新。在很大程度上，我不过是回归了古典的“宪政”研究传统，包括亚里士多德在《政治学》、《雅典政制》和《尼各马可伦理学》的实用主义传统，以及中国古代一些思想家并非系统的政论中所体现的传统「35」，集中考察现实中一个国家（城邦）的政制结构以及促使这种结构产生的社会原因。另一方面，我也接受了政制研究的历史学方法，即保持“一种对历史感的坚定承诺。……试图突出宪政决策所发生的社会和政治环境”「36」，特别关注一些似乎是偶在然而对政制发展显然并确实具有影响力的事件。

　　一切制度所要处理的问题在不同国家必定会以不同形式表现出来，解决的办法也可能不同，解决的形式、路径也不同。因此重大的政制问题并不一定要以轰轰烈烈的形式表现出来。轰轰烈烈的问题有可能但并不必定与政制问题联系；轰轰烈烈可能仅仅与注意力有关，甚至与人们的习惯思维方式有关。如果我们看不到诸多制度变化中蕴含着的政制变化，那只能说我们还缺少政制和法治意识，缺乏眼力，或者说我们头脑中的宪法还是一些高度政治化、道德化的理念；或者可以说，我们还根本不理解宪法，不理解宪法所要解决的问题是什么。

　　参考文献：

　　「1」　至少在美国并非真的如此。在1980年代以后，美国重大的宪法论争其实更多地同中央与地方分权有关。这种论争不仅有关经济，而且有关社会和文化。

　　「2」董礼胜：《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》，中国政法大学出版社，2000年，第27页。

　　「3」现在有20多个国家，包括绝大多数大国（约占世界1 2的土地和1 3以上的人口），采用联邦制。参见“联邦制”，《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社，1995年，第255—256页。

　　「4」吴晗、费孝通等：《皇权与绅权》，天津人民出版社，1988年；瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏峰译，法律出版社，2003年。

　　「5」可参看丁旭光《近代中国地方自治研究》（广州出版社，1993年）；马小泉《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》（河南大学出版社，2001年）。

　　「6」杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社，1996年……

　　「7」参见安东尼？吉登斯《民族—国家与暴力》（胡宗泽、赵力涛译，三联书店，1998年）。

　　「8」参看薄贵利《中央与地方关系研究》（吉林大学出版社，1991年）；寇铁军《中央与地方财政关系研究》（东北财经大学出版社，1996年）

　　「9」这可以说是从革命时期和政权初建时期的魅力型政治转向建设时期的法理型政治的问题，也可以说是一个如何使革命党转变为执政党的问题。因此，韦伯有关的魅力型政治的讨论是相关的，参看韦伯《经济与社会》（林荣远译，商务印书馆，1997年）。

　　「10」关于中国行政大区沿革的更细致的介绍，请看华伟《大区体制的历史沿革与中国政治》，载《战略与管理》2000年第6期。

　　「11」可参看陈明明《现代化进程中正当的集权结构和领导体制的变迁》，载《战略与管理》2000年第6期，特别是第11—14页，讨论了中国高度集权结构发生的历史条件，认为中央集权与20世纪中国两大任务相关：重建社会政治秩序和推动现代化。

　　「12」《毛泽东选集》第5卷，人民出版社，1977年，第267—288页。关于此文的意义，可参看中共中央文献研究室《关于建国以来党的若干历史问题的决议（注释本）》（人民出版社，1983年内部发行）第233—237页。

　　「13」彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社，1989年，第196页；又请看木村一三的回忆《日本友人深情怀念毛泽东》，《参考消息》（周四特刊）2003年12月18日第9版。

　　「14」洪承华、郭秀芝等编《中华人民共和国政治体制沿革大事记》，春秋出版社，1987年，第368页。

　　「15」欧盟前身欧共体萌芽于1951年，到1967年《布鲁塞尔条约》生效，欧洲共同体才算正式成立。

　　「16」在实用主义看来，在宪法性决策中，经常的情况是，一个决定之对错是政治的而不是认识的，是实用主义的而不是逻辑的。可参看波斯纳《法理学问题》（苏力译，中国政法大学出版社，2001年）第380页以下……

　　「17」《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第277页。

　　「18」《邓小平文选》第3卷，第319页

　　「19」参看韦伯《经济与社会》。

　　「20」注意，我说的是“过大”，而不是认为从来不应当根据情势予以调整。事实上，即使是制度化的中央与地方的分权，例如联邦制也总是对各个政府的权限做出调整的，可参看波斯纳《联邦法院-挑战与改革》（邓海平译，中国政法大学出版社，2002年），特别是第九章。「21」RichardA.Posner，Law，Pragmatism，andDemocracy.HarvardPress，2003.

　　「22」伯克则认为时效是“自然法则的伟大基本部分”，是政体成长的方式，是适用于宪法性法律的一个原则，一个统治的原则。参看列奥？斯特劳斯、约瑟夫？克罗波西主编《政治哲学史》下册（李天然等译，河北人民出版社，1994年）第835—836页。韦伯关于魅力型统治之常规化的论述同样隐含着时间因素。

　　「23」一个重要的基于实证的理论研究成果，请看StephenHolmesandCassR.Sunstein，TheCostofRights：WhyLibertyDependsonTaxation.Norton，1999.该著作特别提到俄罗斯的例子。又请看刘世军《现代化过程中的政府能力》，《中国经济评论》创刊号，1999年。

　　「24」可参看戴柏华等《从放权让利到制度创新：中国财税体制改革》（广西师范大学出版社，1999年）；刘佐《中国改革开放以来税收制度的发展：1978—2001》（中国财政经济出版社，2001年）；汪小亚等编著《大突破：世纪门槛的中国金融改革》（中国金融出版社，1999年）。

　　「25」伊夫·梅尼、文森特·赖勿特编《西欧国家中央与地方的关系》，春秋出版社，1989年，第27页。

　　「26」董礼胜：《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》，第11页。

　　「27」辛向阳：《解读中国》，江西人民出版社，2001年，第63页。「28」YingyiQianandGerardRoland，“FederalismandtheSoftBudgetconstrainst”，AmericanEconomicReview，88（5），December，1998，pp.1143—1162；YingyiQian，“TheProcessofChina‘sMarketTransition（1978—1998）：TheEvolutionary，Historical，andComparativePerspectives”，JournalofInstitutionalandTheoreticalEconomics，156（1），March2000，pp.151—171.

　　「29」可参看吴志攀《金融全球化与中国金融法》（广州出版社，2000年）第226—227页； 辛向阳《解读中国》第64—65页。

　　「30」关于这些措施，请看朱基《政府工作报告》（2001年）；又请看《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》（2003年3月27日）。

　　「31」在一定意义上，这有点类似于美国联邦法院法官的选任，总统提名，参议院确认。

　　「32」在1993年前后的换届选举中，中央提出的浙江和贵州两省的省长候选人就落选了。可参看蔡定剑《中国人民代表大会制度》第四版（法律出版社，2003年）第350页以下。

　　「33」美国的司法审查制度可以作为例证。这一大名鼎鼎的制度其实很少使用，从其初次得以主张的马伯利诉麦迪逊案（1804）到其第二次使用的德里德？斯各特案（1857），中间经历了半个多世纪！

　　「34」一些学者已经进行了这样的研究，但他们还是趋向于在规范的意义上使用宪政一词。请看，例如，VickiG.JacksonandMarkTushnet，ComparativeConstitutionalLaw，FoundationPress，1999，特别是第五章，讨论了“没有宪法的宪政”，以及“没有基本权利（entrenchment）的宪政”等问题。

　　「35」请看Aristotal，The Althentian Contitution： The Eudemian Ethics： On Virtues And Vices， Trans. By H.Backham.，Harvard University Press， 1992.

　　「36」关于这一方法的简单讨论，请看保罗？布莱斯特等编著《前言》，《宪法决策的过程：案例与材料》第四版，张千帆等译，中国政法大学出版社，2002年。但在运用这一方法时，我与布莱斯特仍侧重不同。鉴于中国的政治现实，宪法决策自然是由政治权力机关和领袖人物决定的，因此我更多关注政治机构的决定和政治事件；而布莱斯特针对美国宪法教科书大多以最高法院为焦点的传统，试图把焦点集中在不同的机构个人等行为者用来做出宪法决定和解释的方法以及建立宪法理论的不同过程。

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