国家赔偿之外的公共负担(1)(2)

　　我国目前的社会保障体系非常不健全，因此，有学者试图把本属于社会保障范畴的制度纳入到国家补偿的范畴内，这在理论上是很难持久的，也是不符合国际立法潮流的。

　　在社会保障的理论框架内，国家所承担的社会保障责任并不是由其行为而导致的，而是源于其公共管理的社会职能。比如地震、水灾、旱灾、造成公民生活无着落的，这跟政府的行政行为没有关系，但跟国家却并非没有关系，这时国家会主动通过公共负担手段对受难严重的公民进行救济，这不是国家补偿，而是国家行政救助。

　　社会保障主要包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优扶四块内容，冠以社会的名义，主要是为了表现社会保障的社会性、普遍性、福利性、互济性，实质上仍然由国家和政府来执行。

　　社会保险包括养老、失业、工伤、医疗、生育、死亡保险，可以保障老人、下岗职工、残疾人、妇女、儿童等弱势群体的一定福利。社会救助包括灾害救助和贫困地区救助，可以保障灾区人民和贫困地区人民的基本生存权。社会福利包括公共福利和职业福利可以保障普通民众和特殊职业群体的福利。社会优扶包括对军人、军属和见义勇为先进分子的优扶，可以实现对见义勇为、以身殉职等先进主体及其家属的抚恤。

　　（三）转移支付

　　我国的转移支付制度不够健全，矛盾日益显现，以至于前一阶段媒体披露出了各地驻京办“跑部钱进”的非正常现象。转移支付虽然是一种财政制度，但从本质上来说也是一种公共负担，是为了实现某种公益目的而对特定地区和特定事件当事人进行的补偿。

　根据国外经验，转移支付有财力性转移支付和专项转移支付两种基本形式，另外还有补充性特殊性转移支付。

　　财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，由上级政府安排给下级政府的补助支出。资金接受者可根据实际情况自主安排资金用途。这种补助可根据地方财政收支差额来确定，由中央财政给予定额补助，不规定专门用途，不附加任何条件，无偿拨给地方政府由其统筹使用。可以促进西部大开发、老少边穷地区建设、东北老工业基地振兴。比如：2003年，中央财政用于地方的财力性转移支付1912亿元，比上年增长17.9%.

　　专项转移支付是指上级政府为实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。资金接受者需按规定用途使用资金。比如：2003年，社会保障、农业、科技、教育、卫生、扶贫等专项转移支付2577亿元，比上年增长7.3%.其中，非典疫情爆发后，中央财政设立了20亿元非典防治基金；中央财政共安排支持各地抗灾救灾和灾后重建资金108亿元；中央财政新增教育、卫生、文化支出67亿元，主要用在了农村，促进了农村社会事业发展；对下岗失业人员再就业免征了17项行政事业性收费；为支持地方解决部分企业军转干部等生活困难问题，从2003年起，中央财政每年安排专项资金15亿元，再次提高优抚对象抚恤补助标准。

　　五、国家赔偿之外的公共负担的实现

　　公共负担实质上赋予了特定公民、法人和组织一些法定的权利。法律在规定了他们有获得国家赔偿，以及国家赔偿之外的公共负担平等权利之后，必须有适当的程序和物质条件保障其权利的实现。

　　从程序上来看，一般来说，国家赔偿或国家补偿都由做出行政行为的行政机关作为赔偿或补偿的义务机关。社会保障主要由劳动和社会保障部门来实履行职能。转移支付主要由国家财政部门来负责。有关主体认为其公共负担平等权受到侵害，可以向有关部门申请权利救济，如果认为其具体行政行为违法可以申请行政复议。当然，司法是社会正义的最后保障，诉讼无疑是权利最后的救济措施。如果政府有关职权不作为或者滥用职权，相关主体可以向法院提起行政诉讼。

　　在物质条件上，国家赔偿之外的公共负担的实现必须有根据国家转移支付法律制度设立的各种专门资金或基金来保障。

　　六、公共负担立法任务

　　（一）完善行政补偿立法。

　　在相关单行法中增加并完善国家补偿的有关条款，健全国家补偿法律制度，但是没有必要单独制定《国家补偿法》。

　（二）加快社会保障立法

　　必须加快社会保障立法，建立合格的社会保障法律体系。重点是：加快社会保险立法以解决养老、失业、工伤、医疗、生育、遗属保障问题；加快社会救助立法以救助受灾群体、贫困群体和特殊群体；加快社会福利立法以解决普通劳动者的职业和住宅等福利问题；加快社会优抚立法实现对军人、烈属和见义勇为者的优抚。

　　（三）加强转移支付立法

　　严格遵循财务法定主义原则，加强转移支付立法。[7]通过转移支付立法明确转移支付的法定范围、条件和程序，改变目前转移支付秩序混乱的状况。

　　[注释]

　　[1]姜明安主编，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，页416.

　　[2]胡建淼主编，《国家赔偿法教程》，浙江人民出版社1994年版，页29.

　　[3] 姜明安主编，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，页426.

　　[4]王铁崖主编，《国际法》，法律出版社1995年版，页142-146.

　　[5] 姜明安主编，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，页477.

　　[6] 杨紫煊主编，《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，页495.

　　[7] 刘剑文：《中国财政转移支付立法探讨》，2006年7月25日。

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