地方立法中或然性问题及其对策探究(1)(2)

3．听证经费的尴尬性。听证费用的必要支出是听证活动顺利进行物质保障，也是立法必需的成本。由于地方立法经费投入严重不足，其中听证费用面临尴尬的事情十分普遍。如许多地方立法机关只能支付听证参加人的一点象征性的补贴，交通工具及相关费用一般由参加人自理，为准备参加听证而付出的劳动则是没有报酬的。这势必严重影响听证人的积极性。

4．听证结果的模糊性。如何对待听证结果，立法上没有明确规定，理论界也存在较大的争议。有的认为应该赋予听证结果的法律效力，有的认为如果赋予听证结果的法律效力，则偏离了代议制度的设计。实务部门的做法往往是立法听证会主持人按部门或个人偏好对

听证结果进行任意取舍或变动，以致立法听证的实际效能难以得到有力的保证。[11]

当然，笔者的上述分析无意否定立法听证的重要功效，而是在于强调推行立法听证制度必须解决相应的问题，否则难以发挥其应有的功效。另外，并非所有的法案都需要进行听证，否则，只会徒增立法成本，导致立法效率低下，得不偿失。正如有的学者所说，立法听证对立法民主的功能和作用毕竟有限，实现立法民主化不能寄望于立法听证，从我国政制发展的长远目标来看，实现立法民主化的最终出路在于完善我国的人民代表大会及其选举制度。[10]

（三）法案表决过程中的或然性问题

     法案表决是决定法案命运的关键性环节，即决定法案最终能否具有法律效力的关键性环节。作为一项制度，法案表决是由法案表决主体、原则、方式和规则等组成，而法案表决方式无疑是立法表决制度中关键制度。据有关资料表明，从我国大部分地方人大及人大常委会的议事规则来看，现行法案表决方式主要包括：举手表决方式、无记名投票的方式、按表决器方式（有的表述为电子表决器方式）等，还有规定为采用投票方式、无记名方式或其他方式等。就具体所采用的表决方式而言，几乎所有的地方都采用的是无记名表决方式，即“匿名”方式。具体包括：举手表决、无记名投票或按表决器（或电子表决器）方式。举手表决可以称为“公开”的无记名表决方式，其余两种可称为不公开的无记名表决方式，即“秘密方式”。采用“匿名”的方式显然具有其合理性和优点，如有利于代表或委员放下思想包袱，避免不必要到压力和干扰，独立自由地表达意志，体现民主立法的精神。但是，这种方式同时存在较大的缺陷，实际运用起来，其优点难以彰显，相反会产生消极的后果，与民主表决制度之精神大相径庭。

事实上，“匿名”方式用于选举表决是非常合适的，但用于法案表决则会产生致命的后果。因为法案表决实际上是不同利益的博弈、交锋或整合的过程，作为民众利益或公共利益代言人的代表或委员就应该切实维护他们的利益，忠于职守，严格履行职责，接受民众监督，而所有这些只有在真正公开进行的情形下才有可能。也就是说，法案表决必须要公开进行。非公开表决则可能导致代表或委员懈怠、麻木，不为民众争利益，不维护公共利益，成为“表决机器”或成为少数利益集团的代言人，从而滋生立法腐败，最终背离代议制之精神。作为“秘密表决方式”具体形式的无记名投票和无记名的电子表决等就是典型的非公开表决方式。虽然举手表决方式是采取公开方式进行的，但由于当场统计并不记名，一般只是统计举手的多少，不涉及具体人员，因而这种形式徒具公开的外壳。

三、消解上述或然性问题的若干对策

解决上述地方立法中的或然性问题，不能单纯采取“头痛医头、脚痛医脚”的办法，从根本上而言，应该首先完善地方人大制度，特别是要完善人大代表的选举和人大常委会组成等方面的制度。如在人大代表的选举方面，要完善选举机制，使代表们不仅是各行各业的先进人物，更重要的是具有参政议政能力、具有政治责任感，能真正地代表选民的利益，而不是将 “人大代表”仅仅作为一个荣誉称号；在人大常委会机构组成方面，要彻底改变“二线机关”、“养老院”、“政治生命的终点”的状况，要使人大常委组成人员，特别是领导成员年轻化、知识化、专业化。另外，由于拥有地方立法权的人民代表大会都是间接选举产生的，因此，应该逐步扩大直接选举的范围，使代表真正成为广大选民的代言人。当然，此等问题都是一些老生常谈的问题，其解决并非一日之功。因此，在完善地方人大制度的过程中，可同时从下列几个方面着手：

1．加强立法人员的素质，完善立法机制。创制高质量的地方法规，必须具有高素质的立法人员。因此，要开展多种形式，利用多种途径，培养和提高立法人员的素质。立法工作者在政治上，要围绕中心、服务大局、立场坚定、居安思危；在业务上，要做到理论功底扎实、业务能力精湛、知识积累丰厚，国情意识牢固；在作风上，要求真务实、开拓创新、团结协作、清正廉洁。[12]当然，有了高素质的立法人员，并不意味一定能生产出高质量的地方法规，它还必须具有完备的立法机制。地方立法机关应制定统一、民主、科学、合理、操作性强的程序规则。使立法有章可循，避免主观性和随意性，保障立法质量。

2．构建多元化的法案起草机制，确保法案质量。即建立以自行起草为主、专门起草小组起草和委托起草及发布起草事项，公开征求意见为辅的法案起草体系。具体而言，法案的起草工作应当主要由地方立法机关承担；对于涉及面广、难度大的法案可由立法工作者、相关部门、专家学者等组成的专门起草小组承担，当然，这个小组是临时的，并且在地方立法机关指导下开展工作。对于专业性、技术性强法案可委托相关行政或行业部门或专家学者及其他社会组织承担，但必须有充分的论证和说明，防止“立法寻租”。另外，也可以将拟起草的事项，向社会公开，征求草案意见。总之，既要防止行政或行业部门法案垄断，也不能过多地依靠专家学者或其他组织，地方立法机关应该在法案起草工作中发挥主导作用。

3．制定统一的立法听证程序规则，健全立法听证制度。立法听证作为一种民主立法形式在地方立法中被广泛运用，而立法听证并没有明确的法律依据，如《立法法》只是简单地提及立法听证，作为全国人大常委会和国务院在立法过程中听取各方面意见的一种形式，并没有为地方人大制定立法听证提供明确的依据。实际上，大多数的地方立法条例也没有对立法听证作出具体的规定。因此，有必要制定专门的立法听证规范，明确立法听证的宗旨、种类和范围、听证规则、听证参与人的遴选原则、听证公告制度、立法听证相关人的权利和义务、听证效力等内容。特别是要规定统一的程序规则，防止听证过程中的主观性和任意性。

4．修改立法表决制度，强调政治责任制。应该修改现行立法，将“匿名表决”或秘密表决改为记名公开表决，有利于选民对代表及其表决过程进行监督，增强代表的使命感和责任心。正如有的学者指出，我国对人大代表的表达责任，目前仍然停留在道德责任层面上，其政治责任并没有真正表现出来。人民代表大会制度缺乏一种有效、持续的激励和鞭策来要求人大代表有效表达公众的利益[13]。只有采取记名公开表决的方式，将代表的立法行为置于选民的监督之下，才能防止秘密表决中所带来的种种弊端，促使代表尽心尽职，维护选民的利益。

5．增加立法经费投入，注重社会效益。除少数发达地区外，大多数地方立法经费并不充足。在地方立法中暴露出过多地依赖行政或行业部门起草法案、搞实证调研走形式、听取意见走过场、大量抄袭上位法或模仿照抄其他地方立法或搞“拿来主义”等现象与立法经费不足不无关系。虽然充足的立法经费并不能保证高质量的立法，但高质量的立法不能没有充足的立法经费。立法经费的投入不能以法案文本制定的表面耗费来预算，立法成本的分析应该以立法结果所产生的社会效益为考量。地方立法必须符合本地方的实际情况，不仅能解决现实问题，而且具有前瞻性。这就必须进行大量的调研分析、开展多种形式和利用多种途径听取相关部门和公民意见，如立法听证会、论证会等，如果没有充足的经费，这是很难完成的。总之，为了提高立法质量，必须不断加大必要的立法投入。

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[11] 唐兴霖黄剑飞．我国立法听证制度建构存在的问题及其完善 [J]．人大研究，2004（7）：4-23．

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