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战争决定权授权 宪法透视 析《反分裂国家法》第(2)

2014-04-03 01:02 仅就字面而论，对该条所授权采取的措施应做最宽泛的解释。当发生分裂事实或重大事变等情况下，国务院和中央军委可以采取一切手段，这些手段只要符合「维护统一」的目的，就属于合法合宪的行为。当然，「必要」一词对于这种极为宽泛的自由裁量权来说，仍可以构成比例原则的约束8。首先，手段与目的应保持一致，只有在分裂已成为或即将成为事实的情况下才得使用「非和平方式和其他必要措施」；其次，如果尚可利用较缓和的手段──如经济封锁、政治压力、和平谈判等──来防止和缓解分裂的趋势时，应尽可能不使用极端的军事手段；第三，在采取这些必要措施的时候，「国家应尽最大可能保护台湾平民和在台湾的外国人的生命财产安全和其他正当利益，减少损失」（《反分裂国家法》第九条规定之）。

（2）关于国务院和中央军事委员会在采取非和平方式与其他必要措施的过程中发挥何种作用，或进行何种分工，《反分裂国家法》并未明确规定。

　　该条第二款的规定，并未明确划分国务院和中央军事委员会的分工。按照汉语的语言逻辑，存在两种可能的理解：一种理解是，所有这些「非和平方式」和「其他必要措施」都必须经国务院和中央军事委员会共同决定；另一种理解则是，根据国务院和中央军委所拥有的权力的性质进行分工──动用武装力量的「非和平方式」由中央军委决定，不需要使用武装力量的「其他必要措施」则由国务院来决定。尽管《国防法》中关于国务院和中央军委的职权的内容可以成为分工的依据，但是至少对于《反分裂国家法》中的战争决定权的归属，《国防法》并未提供明确答案。或许，值得参考的是《国防法》第十四条，「国务院和中央军事委员会可以根据情况召开协调会议，解决国防事务的有关问题。」未来，如要明确地解决这一悬疑，可以采取以下两种办法：（1）由全国人大或全国人大常委会对这一问题以法律解释的形式做出具体规定；或者（2）由国务院和中央军委联合以法规的形式对如何执行反分裂法第八条做出具体规定。根据中国的法制经验来看，运用第二种办法的可能性似乎略大些。当然，即使不采取上述两种积极办法解决这一悬疑，也并不会在实践中妨碍国务院和中央军委对该项授权的运用，因为在没有法律解释或补充立法的条件下，国务院和中央军委单独决定或者联合决定的做法都应被看成是符合《反分裂国家法》之规定的。

（3）有事后监督，但未明确规定事后监督的程序。

　　在《反分裂国家法》第八条的规定中，仅规定国务院和中央军委在做出决定和组织实施时，应「及时向全国人大常委会报告」一项。此处尚存两大疑问需要澄清。其一，「报告」是不是等于要求全国人大常委会进行监督。须知，在中国的宪法语言环境下，「报告」一词并不当然地包含听取报告者可以对报告进行审查并实行监督的意思9。其二，条文中仅称向「全国人大常委会」报告，是不是意味着不用向全国人大报告，进而不受全国人大的监督。

　很显然，在此问题上不能拘泥于文字做限制性解释。就宪法机理来看，全国人大既然将专有的战争决定权委之于人，就必须对该项权力的行使监督。而且，根据中国宪法规定，对其他国家机构的监督是属于全国人大及其常委会的固有职权。因此，授权法中即使没有载明监督和控制的条款，最高国家权力机关仍然可以依照宪法对其他国家机关的行为实行监督。绝不能简单地根据文字，将该条规定理解为全国人大放弃了事后监督或者批准的权力。

　　因此，对「报告」一词应结合宪法的规定进行解释。第八条第二款中「及时向全国人大常委会报告」一句应被理解为：全国人大又进一步确定由全国人大常委会具体负责对国务院和中央军委的决定进行事后监督。根据中国宪法的规定，全国人大常委会拥有「解释法律」（宪法第六十七条第一款第四项），「监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作」（前款第六项），「撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令」（前款第七项）等权力，对国务院和中央军委进行监督，属于全国人大常委会的固有宪法权力。同时，由于全国人大常委会是全国人大的常设机关，也有及时开展监督工作的现实条件。因此，《反分裂国家法》第八条的「及时向全国人大常委会报告」一句，应包含以下含义：即，在国务院和中央军委向全国人大常委会报告之后，由全国人大常委会负责对这些决定和措施进行审查、监督，如发现这些决定和措施违反《反分裂国家法》的立法目的，或者手段有失妥当，全国人大常委会有权撤销该决定或措施。

　　尽管如此，这种根据宪法规定而进行的事后监督，仍是缺乏可操作性的。起码在现有的制度框架中，并不存在事后监督的程序性规定。

（4）全国人大及其常委会只拥有撤销权（事后否定权）而没有事后批准权。

　　撤销权和事后批准权都属于事后的监督权，但两者的性质是不一样的。以美国为例。美国的国会对总统决定的战争行为既拥有事后批准权，也拥有撤销权。美国的《战争权力法》10要求总统下令采取的海外战争活动，除非获得国会的授权，否则必须在六十天内（最多可延长至九十天）结束。根据此类规定，总统下令采取的战争活动，如果事后未获得国会的批准和授权，在六十天（最长九十天）后即丧失合法性。另一方面，国会在六十天（或九十天）内的任何时刻，都有权以两院共同决议的形式下令立即撤回武装部队。前者属于事后的批准权，后者属于撤销权。这两种权力虽然目的一致，都是为了监督、控制总统的权力，但是表现形式和后果迥异。就撤销权而言，如果国会未行使该项权力，则总统的行为并不违法；就批准权而言，国会如未行使，则总统行为即属于违法。可见，撤销权是消极权力，而批准权是积极权力。

　　根据宪法和《反分裂国家法》，全国人大和全国人大常委会所拥有的监督权只包含撤销权，而不包括事后批准权。也就是说，在国务院和中央军委向全国人大常委会报告之后，只要全国人大常委会或者全国人大不以作为的形式行使撤销权，那么国务院和中央军委的决定和措施将被推定为是合法有效。相对而论，对国务院和中央军委行使授权的行为所设置的法律约束显得较为宽松。

参考文献：

韩大元、林来梵、郑贤君著：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社。 （科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布）
韩大元编著：《1954年宪法草案的审议程序》，湖南人民出版社。
 
注释：
1 《国防法》是中国军事活动的基本法律规定。但根据《国防法》第十条的规定，在战争决定权的分配上，又要回到宪法的规定上来了。 　
 
2 对于全国人大常委会在国家受到侵略的时候有权宣布进入紧急状态的规定，最早可溯及五四年宪法。在五四年宪法草案的审议过程中，毛泽东曾经对此进行过说明。之所以要赋予全国人大常委会这一职权，完全是为了迅速及时地对帝国主义的侵略做出军事反应。毛泽东说：「就是要集中权力，要能灵活使用，遇到紧急关头，别人打进来了，常务委员会就可以决定问题，无须等着开全国人民代表大会。」参见韩大元编著《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社，第274页-275页。可见，当时之所以要赋予全国人大常委会这一职权，正是出于对侵略和进攻进行迅速回应的军事需要的目的。 
3 参阅韩大元、林来梵、郑贤君著《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社，第213页-218页 　 
4 《反分裂国家法》的内容都是指向台湾问题的，这部法律不能被用于其他场合，例如对于东突势力等。因此，准确的法律名称实际上应该是《反「台独」势力分裂国家法》。 　
5 对于全国人大的监督，只能依据宪法来认定。在《反分裂国家法》第八条第二款的规定中，国务院和中央军委在决定和组织实施时，仅需「及时向全国人民代表大会常务委员会报告」。因此，该法直接规定的是全国人大常委会的事后监督。但是全国人大应可根据其宪法赋予的权力对国务院、中央军委作出的决定和采取的措施进行监督。
6 由于战争决定权在我国宪法中属于全国人大的专有权力，因此全国人大既可以通过法律进行授权，也可以用决定或者法律的形式宣布收回该项授权。  （转载自中国科教评价网http://www.nseac.com）
7 根据中国的国体和政体，全国人大不具有在宪法层面将权力全部转让给行政机关和军事机关的能力。由于全国人大是「权力之源」，主权所在，因此，任何授权都只能被认为是在宪法层面以下的授权，全国人大对该项权力仍有宪法保留。
8 「必要」一词，是否构成对「非和平方式」的限制，仅从语言逻辑的角度来讲是存在歧义的。考察《反分裂国家法》的立法宗旨，我国政府的态度是：在可能的情况下，尽量使用和平手段而不诉诸武力。该法第五条明确表示，「以和平方式实现祖国统一，是最符合台湾海峡两岸同胞的根本利益。国家以最大的诚意，尽最大的努力，实现和平统一。」第八条所列的采取「非和平方式」的前提条件也包含了「和平统一的可能性完全丧失」一项。因此，「必要」一词应为「非和平方式」的定语；「非和平方式」属于「必要措施」之一，与「其他必要措施」并列。 
9 在五四年宪法草案的审议过程中，宪法起草委员会对「地方各级人民政府向本级人民代表大会和上级人民政府报告工作」这一条文中的「报告」一词的准确含义及其运用是否恰当，有过反复的讨论。参见韩大元编著，《1954年宪法草案的审议程序》，湖南人民出版社，第165页-167页。比较有代表性的是李维汉的观点，他认为：「所谓服从『领导』就包括要向上级报告请示，…不只是下级要向上级『报告工作』而已。…领导与被领导的关系，不仅仅是下级要向上级报告工作而已。…如果只写『报告之下』，那是不够的。」可见，报告工作和接受领导不是一回事。同样，报告工作和事后监督也不完全一致。既可以将其理解为仅在程序上报告一下，不必进行监督，也可以将其理解为报告是监督的一个必不可少的环节。
10 U.S.Code, Title 50, Chapter 33-War Power Resolution (from Section 1541 to 1548).

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