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中国《立法法》关于权限规定缺陷分析(1)(2)

2014-05-04 01:08 　由于国务院行政部门的权限并无组织法的依据，“根据法律”和“执行法律”的含义又不明确，立法法对规章的规定难以达到对规章的有效控制。它既无法杜绝国务院行政部门间对权限的争夺，也无法避免由此带来的多头审批。第71条的立法原意是为了加强对部门立法的法律控制，如为达到这一目的，对“根据法律”和“执行法律”的含义必须予以明确，行政部门“根据法律”和为“执行法律”可以制定程序性和解释性的规章，以作为行使自由裁量权的基准，但制定涉及公民实体权利和义务的规章，必须得到法律的明确授权。这种做法在其他国家是有成例的，例如美国，行政部门制定的每一部涉及公民实体权利义务的规章都须有国会法律的授权。从切实保障公民权益的角度出发，对部门规章有必要作此限制，尤其在两个问题上是绝不能含糊的，一是管制，二是收费。

　　上述分析同样适用于地方政府规章。但地方政府规章在立法法中受到的限制较部门规章更小，在无法律、法规根据的情况下，地方政府也可能就“属于本行政区域的具体行政管理事项”制定规章。这一规定是地方分权的体现，其本身是合理的。但是“本行政区域的具体行政管理事项”是一个模糊不清的概念，这是否将意味着在法律保留的事项外，地方政府规章可在无任何上位法依据的情况下，设定管制和收费项目？事实上，地方政府固然可依地方分权对地方性事务作出规定，但在干预公民自由和财产的场合，同样应需要地方性法规的授权。由于立法法未对此作出规定，地方政府也取得了在无人民代表授权的情况下，对公民权利进行限制的权力。

　　20年来，全国人大及其常委会制定的法律已有300多部，行政法规有700多部，以法律和行政法规为主体的法框架已比较完备，对规章的制定权限进行限制是完全可行的，但令人遗憾的是，立法法在这方面的努力并不显著。

　　三、不能消除部门立法与地方立法的权限冲突

　　立法冲突是立法法所要解决的重要问题之一。立法冲突归根结底是由权限冲突所致，由于我国的条块分割体制，国务院部门立法与地方立法间的权限冲突是一个较突出的问题，而立法法对两者权限的规定完全无助于冲突的解决，在冲突的解决机制上也存在着问题。

　　1权限规定不清晰。解决权限冲突的首要因素是划清两者的权限，但立法法现有的规定并不能做到这一点。立法法第64条规定，地方性法规可以就“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”和“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出规定。第71条则规定国务院各行政部门可以“根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内”制定规章。这里存在两个问题。第一，现有的法律未就何为“地方性事务”作出规定，亦未就国务院各行政部门的权限作出规定。现行的地方组织法对地方政府职权的规定几乎是对中央政府职权的平面式分解，在地方人大无所不包的“讨论、决定本行政区域的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权中，“地方性事务”是一个空洞的概念。而国务院行政部门的权限由于无相应的组织法依据，尚处于与其他行政部门的不断博弈之中。两者的范围都是不确定的。同时，从另一个角度看，属于地方性事务的事项也完全可以位于国务院行政部门的权限之内。例如，某大城市的城市建设是该城市的地方性事务，但同时，城市建设也是国务院行政部门的权限。第二，地方人大和国务院行政部门均可为执行法律和行政法规制定实施性立法，且立法法对制定实施性立法的做法没有任何限制，因此，对于同一部法律，两者都可视自己的需要“在自己的权限内”制定实施性立法，则权限的冲突依然存在。

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　地方规章与部门规章之间同样存在上述问题。产生这些问题的关键在于立法法虽然采纳了地方分权的思路，但这一思路并未贯彻到底。部门立法与地方立法的权限划分实际上是地方分权的一个环节。两者的冲突说到底是由于分权的不彻底。地方政府始终无法摆脱作为上级政府的派出机关的地位，因此，缺乏在权限上的独立性。地方分权本应界定地方性事务的范围，在地方性事务的范围之内，由地方立法，中央行政部门不再行使立法权，而应当由中央管理的事务，地方不再行使立法权，或受中央的委任行使立法权。作此划分，既符合我国单一制国家结构形式，又体现地方分权的要求，才有可能从根本上解决地方立法与部门立法的冲突问题。立法法对权限的规定本应是推进和规范地方分权的一个契机，但立法法未作出这方面的尝试，而遗留了存在的问题。

　　2冲突解决机制存在的弊端。由于现有的规定不足以消除地方立法与部门规章之间的权限冲突，因此，立法法规定了复杂的机制来解决两者间的冲突。当地方政府规章与部门规章不一致时，由国务院裁决，地方性法规与部门规章不一致时，由国务院提出意见，如要否定地方性法规的规定，最终由全国人大常委会裁决。这一机制的机会成本是显而易见的。它意味着与冲突有关的社会事务将停顿下来，经过一个漫长的处理程序，直至冲突解决才能继续运行。这种停顿，尤其是经济事务的停顿将意味着巨大的财富丧失。此外，这一机制在解决地方性法规与部门规章的冲突时，还在法理上存在以下问题：

　　首先，立法法第80条规定地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，第82条又规定部门规章与地方政府规章具有同等效力，按照常规的形式逻辑推理，地方性法规的效力应高于部门规章，何以两者不一致时要进行裁决，而不能迳行依照地方性法规处理。其次，依据宪法规定，人大系统内部是监督关系，全国人大常委会对地方性法规实施的监督是“合法性”监督。宪法明确规定全国人大常委会有权撤销“省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”，如与部门规章相冲突的地方性法规并未出现上述“抵触”的情形，则全国人大常委会将以何为依据否定地方性法规的效力，决定不适用地方性法规？显然，这时全国人大常委会对地方性法规的监督已越出了“合法性”监督，进入“适当性”监督的范围，而这与宪法的规定明显不相吻合。

　　由于国务院统一领导行政系统的工作，部门规章和地方政府规章均受国务院的适当性监督，因此，在规章各自都符合上位法的情况下，国务院仍可决定其效力与适用。而地方性法规只受宪法规定的合法性监督，在不与上位法相抵触的情况下，其效力与适用应是无可置疑的。立法法规定其在与规章冲突的情况下，效力要受到挑战，这一规定的合宪性是有问题的。事实上，依据行政诉讼法的规定，地方性法规是法院审理行政案件的依据，规章只是参照，在两者就同一事项的规定发生冲突时，法院适用地方性法规即可。在实践中，法院已照此操作多年。而立法法的规定将简单的问题复杂化了，并将本应由法院在适用法律的过程中行使的权力收归国务院和全国人大常委会，这只能滋生新的问题和徒增解决问题的成本。

　　立法法在部门立法与地方立法冲突解决机制上的规定，再一次反映出立法者的分权思路上的不彻底和矛盾。在地方立法无明确权限的情况下，立法法的上述规定又将地方立法在所有问题上的规定都推向适当性审查，地方立法的自主性将遭受严峻挑战。

　　四、经济特区职权立法权与授权立法权的界限缺乏区分

　　立法法首次把经济特区所在地的市列入了较大的市的范围，据此，经济特区所在地的市同时具有了两种立法权，即依据地方组织法取得的立法权和依据全国人大的授权取得的立法权。由于两种立法权在权限和效力上有很大的区别，因此，在经济特区所在地的市获得职权立法权后，其授权立法权必须有一个明确的范围，以使两种立法权有所区分。在立法法草案中曾出现对经济特区授权立法的范围是“在经济体制改革和对外开发方面”，这一范围失之笼统。在立法法已明确规定了法律保留事项之后，已无理由再作出此类笼统的授权，授权范围应是对法律保留事项的列举。立法者本应在立法法出台的同时，对授权的范围作出规定，以使经济特区所在地的市的职权立法权与授权立法权在范围上有所区分，但目前，至少在下次人大召开的未来9个月的时间内，这一界限将是模糊不清的。立法法对权限的规定本应在贯彻宪法保障公民权利宗旨的基础上解决宪法未尽的问题，但目前，立法法在大多数问题上仍维护着宪法和组织法的原则规定，在有些问题上，甚至可能使宪法目标受到挫折。凭心而论，权力划分是政治体制中一项系统工程，我们无法指望一部法律解决所有的问题。但无论如何，立法法应是一个解决问题的开始。笔者期待着在与立法法配套的制度设计中，本文所提到的问题能得到圆满的解决。

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