依法执政：建设中国法治型宪政的首要步骤(1)(2)

　　最后，如果说法治最根本的要义在于权力服从法律、保障人权的话，那么改革开放以来，中国公民权利意识也有了明显的提高，主要表现在自我意识开始觉醒、寻求救济的愿望日益强烈等方面。[30]尤其在中国政府签署两个人权公约、加入WTO之后，中国的法治进程就进入了不可逆转的轨道，前者对保障公民权利提出了严格要求，后者则主要是对世界范围内的自由贸易予以保障，限制了政府任意调控经济活动的权力，对于中国法治的发展无疑将成为一种外在压力，起到推动作用。

　　第三，厉行“法治”同样能够达到保障公民的权利与自由，规范政府权力运行的目的。传统法治的根本理念就是要求权力服从于法律，这与传统宪政的“有限政府” 理念是相契合的；现代“法治”国家中，议会文件的起草者也竭力寻找能使自由裁量权变得更为广泛的新的措辞形式，而且议会在通过这些法案时也无意多加思量，[31]这就使得既要有效的保障公民权利、限制国家权力，同时也要促进国家权力的良性运行的所谓“新宪政论”成为可能。因此，我们认为，建设中国宪政应该以建设法治国家为基本着力点，建设以“法治”为核心的法治型宪政。[32]

　　四、依法执政：中国走向法治型宪政的首要步骤

　　依法执政之所以成为中国走向法治型宪政的必由之路是由我国建设社会主义宪政，实现法治化道路的特殊性所决定的。由于基本国情、历史传统的不同，中国走的是一条政府推进型的宪政化、法治化道路。中国之所以选择这种变法道路，一方面是由于70年代末中国人第二次“睁开眼睛看世界”时所产生的危机感，正是这种外部压力和挑战，促使中国政府决心推动现代化进程，走上了一条以经济赶超为核心的国家现代化道路，同时也走上了一条以政府为主要推动力量的法律变革道路。另一方面，国内政治经济体制僵化造成的经济社会发展迟缓与矛盾显化，同样也是至关重要的甚至是更根本的原因。十年动乱，使权力过分集中、政府对社会的管制过多过死和法制不健全、公民基本权利受忽视等诸多问题凸现出来。人民呼唤民主和法治，以避免“文革”灾难再次发生。正是中国现实面临外部压力挑战与国内体制出现危机并力图克服这种危机两者结合在一起，共同构成了中国走政府推进型法治道路的初始动因。

　　既然我国的法治化进程是政府推进型的，国家对社会的控制力量还很强大，法治与宪政的实现在很大程度上还取决于政府的推动，而中国共产党是我国的领导党和执政党，那么党的路线、方针、政策对于我国的法治建设、宪政建设的成败无疑就起着决定性的作用。党的十六大以后，中共中央作出了要将依法执政作为我党执政方式转变的方向的重要决策，所谓依法执政是指中国共产党不是在国家政权机关之外也不是在国家政权机关之上而是进入到国家政权之中，根据国家宪法和法律，行使国家权力。[33]依法执政意味着不再存在凌驾于国家和社会之上的法外的权力，一切权力都来源于法律，受制于法律，而现代法律的精神又是以保障人权为目的的，那么可以毫不夸张的说，依法执政的实现就是法治的部分实现，也是我国宪政建设的第一步，对于我国的宪政建设必将起到巨大的促进作用。

　　党的十六大指出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国方略的确立标志着我党治国战略的重大转变，在学术界引起强烈反响。而认为依法行政是依法治国的关键，是目前最为流行的观点[34]，也有学者认为依法治党才是依法治国的关键。[35]后一种观点注意到了中国共产党在国家和社会中地位的特殊性和党对于中国法治国家建设的重要作用，当然是有一定道理的，但，这种观点也容易引起误解，比如，党作为一种社会组织，其内部管理应具有一定自治性，难道有关党的事无巨细都要用法律调整吗？[36]尽管我们可以通过对“依法治党”中“法”概念的区分和“治”的意义的再界定来解决这一问题，但，总要经历一些曲折。而“依法执政”这一概念装置的提出就使得问题简化了，只要求党的执政行为符合国家法律，其他行为仍由其自治，省去了许多解释上的麻烦。

　　在我国政治现实生活中，无疑存在“权力双轨制”的现象，一方面，宪法和法律规定了国家政权机关的权限、组织和运行；另一方面，中国共产党作为国家的领导党和执政党又行使着大量的国家权力，事实上，几乎任何重大决策首先都是由党作出决定，交由政府执行的。针对这种法律与现实脱节的现状，学者们提出了许多解决方案，[37]但，迄今为止，依法执政无疑是最科学的理论总结。我们认为，在中国，建设法治国家主要包括两方面内容：一是党依法执政；二是国家政权机关依法行使宪法和法律所赋予的国家权力。而前者是首要的，是第一位的。显然，如果任由大量并无法律依据的执政行为的存在，无论要求政府如何守法，而根源性的问题却仍未解决，那么我国宪政建设、法治国家建设都是不可想象的。因此，我们认为，党依法执政是我国建设法治型宪政的首要步骤。

　　参考文献：

　　[1] 笔者在此用了“宪政运动”而非“宪政模式”这一话语，这是因为在我看来，“模式”乃是一种定型化的东西，而无论自由主义宪政还是民主主义宪政都仍然处在发展变化之中；其次，即使同一种宪政运动中，彼此间也存在着极大的差异，归于同一模式恐怕不妥。

　　[2] [英]以塞亚·伯林著：《自由论》，胡传胜译，译林出版社2003年版，第189-204页。

　　[3] [美]约翰·凯克斯著：《反对自由主义》，应奇译，江苏人民出版社2003年版，第1页。

　　[4] 1767年，现代化的英国议会发表宣言称议会之多数可以通过或批准任何它认为适宜的法律（参见[英]弗里德里希·冯·哈萨克著：《自由擒原理》，邓正来译，三联书店1997年版，第221页）。此时，英国的宪政运动就有了很强的民主主义色彩。

　　[5] [英]弗里德里希·冯·哈萨克著：《自由擒原理》，邓正来译，三联书店1997年版，第221-243页。

　　[6] [美]乔·萨托利著：《民主新论》，冯克利等译，东方出版社1998年版，第419页。

　　[7] 郑贤君：《论我国宪政模式的走向》，载《中国法学》2003年第1期。

　　[8] 参见刘军宁：《直接民主与间接民主：近义，还是反义？》，载刘军宁、王焱编辑：《直接民主与间接民主》，三联书店1998年版，第36页以下。

　　[9][美]埃尔斯特、[挪]斯莱格斯塔德编：《宪政与民主-理性与社会变迁研究》，潘勤等译三联书店1997年版，第151页。

　　[10] [美]乔·萨托利著：《民主新论》，冯克利等译，东方出版社1998年版，第415页。

　　[11] 参见赵宝云著：《西方五国宪法通论》，中国人民公安大学出版社1994年版，第277页

　　[12] 当然，并非自由主义的宪政运动不包含革命，只是这种革命的性质更温和，从它有时甚至会忽视对国王地产的再分配就可见一斑。[英]阿克顿著：《自由的历史》，王天成等译，贵州人民出版社2001年版，第136页；又见高力克：《从维新变法到宪政革命》，载王磊编辑：《宪政主义与现代国家》，三联书店2003年版。该文澄清了我国传统上认为英国宪政运动未经过革命的误会。

　　[13] 房宁：《政党政治与官潦政治》，载《战略与管理》1994年第1期。

　　[14] 王人博著：《中国近代的宪政思潮》，法律出版社2003年版，第16-23页。

　　[15] 王荣祖：《储安平与现代中国自由主义》，载刘军宁、王焱编辑：《直接民主与间接民义》，三联书店1998年版，第346页。又见尤小立：《从“宪政”到“直接行动”-陈独秀前期国家观演变述评》，载《江苏社会科学》2001年第3期。该文揭示的陈独秀的思想转变历程并非个例。

　　[16] 自由作为宪政运动的理想毫无异议，而民主与宪政的关系则较为复杂，但，在代议制民主成为各国通行的政治体制，“福利国家”理论日益得到重视的今天，民主也应成为宪政的理想。参见林广华：《论宪政与民主》，载《法律科学》2001年第3期。

　　[17] [古希腊]亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页。

　　[18] 张桂林著：《西方政治哲学-从古希腊到当代》，中国政法大学出版社1999年版，第152页。

　　[19] 这里的安全不仅是生命的保全，而且包括生活的一切其它满足。霍布斯著：《利维坦》，商务印书馆1995年版，第258页。

　　[20] 《马克思恩格斯全集》，第7卷，第249页。

　　[21] 洛克著：《政府论》（下篇），叶启芳等译，商务印书馆1981年版，第57页。

　　[22] 沈宗录著：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第175页。

　　[23] 政治自由决不是唯一的自由，然而，按照程度来说，它是基本的自由，因为它是所有其他自由的必要条件。[美]乔·萨托利著：《民主新论》，冯克利等泽，东方出版社1998年版，第342页。

　　[24] 参见[美]埃尔斯特、[挪]斯莱格斯塔德编：《宪政与民主-理性与社会变迁研究》，三联书店1997年版，第22页。

　　[25] 参见哈耶克著：《法律、立法与自由》（第一卷），邓正来等泽，中国大百科全书出版社2000年版，第113页以下。

　　[26] 江国华先生的《无诉讼即无宪政》一文实可看作是法治是宪政理念实现的最核心保障的精辟论述。参见江国华：《无诉讼即无宪政》，载《法律科学》2002年第1期。

　　[27] 郑贤君：《论我国宪政模式的走向》，载《中国法学》2003年第1期。

　　[28] 参见毛泽东：《反对自由主义》，载《毛泽东选集》（一卷本），人民出版社1964年版，第330-332页。

　　[29] 高鸿钧主编：《清华法治论衡》第一辑（卷首语），清华大学出版社2000年版。

　　[30] 夏勇主编：《走向权利的时代-中国公民权利发展研究》（修订版）中国政法大学出版社2000年版，第59-77页。

　　[31] [英]威廉？韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第55页。

　　[32] 庆幸的是，笔者并不寂寞，建设法治型宪政早在2000年就已经有学者提出来了，所不同的是，该学者用的是“法治模式中的宪政”一词。参见郭春涛：《法治模式中的宪政-摆脱中国宪政窘境的必然选择》，载《当代法学》2000第1期。

　　[33] 参见张晓燕：《依法执政-中国共产党执政方式的历史性跨越》，载《中国党政干部论坛》2001年第9期。

　　[34] 张红河等：《十三省（市、区）法学会依法治国学术研讨会综述》，《中国法学》1998年第6期；应松年：《依法行政论纲》，《中国法学》1997年第1期；王武岭：《依法行政是依法治国的关键》，《政治与法律》1998年第2期。

　　[35] 韩裕庆：《依法治国的关键在于依法治党》，《南通师范学院学报》（哲社版）2000年第3期。关于“依法治党”的有关论述，可参见王圣诵：《政党法制建设论》，载《东方论坛》2000年第1期；刘红凛：《“依法治党”辨析》，山东师范大学学报（人文社会科学版），2001年第6期；谢方意：《论依法治党作为现代治党模式之选择及其实践价值》，《长春市委党校学报》1999年第5期；韩裕庆：《邓小平依法治党思想探析》，《盐城师范学院学报》（人文社科版）2000年第3期。

　　[36] 参见郭道晖：《党的领导与人大监督》，《法学》2001年第3期。

　　[37] 参见匡克：《论法治国家与党的领导的法治化》，载《社会科学》1999年第7期。

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