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在以上四种宪法性法律中，“权力法”在数量上是最多的，在分量上是最重的，它们是宪法性法律的核心部分；其次是权利法，它们是针对权力的法律，与权力法一样都是为了规范权力。詹宁斯先生曾这样表述过宪法性法律的内容：在法国，一本论述宪法性法律的书“要解释宪法性法律中构成权力分配基础的原则，还要按照宪法性法律的规定阐述一般机构的组成，众议院和参议院的权力，共和国总统的权力，各部部长的权力以及法院的权力。由于尚需涉及宪法性法律的普遍原则，所以它还要阐述《人权宣言》中提出的基本权利，这些权利至今仍被认为是公共政策的原则，对立法机构具有约束力。”一本论述美国宪法性法律的书“将涉及基本相同的主题。”[3] （P43-44）关于宪法自身修改解释以及违宪审查的法律，由于层次太高反而不太经常行使（很难想象一个国家经常地、大量地修宪、释宪，或进行违宪审查）；至于涉及国家标志的那些宪法性法律，一般在国家民主制度的建设中的作用相对较小，多具有国家象征的意义。
二、 为什么要有宪法性法律？
宪法性法律有什么作用？为什么需要这样一些被称之为宪法性法律的法律？笔者认为，就宪法性法律的作用来看，宪法性法律是宪法部分内容的具体化，它们与其他法律一道共同承担着“实施宪法”的任务。
宪法性法律中有实体法，也有程序法，如组织法、国家法、自治法等主要是实体法，这些实体法是宪法相关内容的具体化；宪法法、权力运行法、公权利法主要是程序法，这些程序法不仅是宪法相关内容的具体化，而且是宪法相关内容的程序化（当然，在这些实体法中也有程序性规定，程序法中也有实体性规定，但仍然可以做一个大致的区分）。程序化并不完全等同于具体化，具体化也不都是程序化。在对宪法的具体化过程中，有些是实体的，有些是程序的，如刑法、民法、行政法也是宪法的具体化，但它们是实体法；而宪法性法律中的程序法既是宪法内容的具体化，也是宪法内容的程序化，它们与同样既是宪法内容的具体化、也是宪法内容程序化的各诉讼法之间的差别主要在于，宪法性法律的内容是政治性的，各诉讼法的内容是司法性的。
如果我们把所有法律都看作是对宪法的具体化，因而也就都是对宪法的实施，那么，宪法性法律无疑是这种宪法实施的一部分，而且以它与宪法的密切关系来看，它们是其中很重要的一部分。因此，宪法性法律通过对宪法有关规定的具体化、程序化，起到了保障宪法实施的作用，这种作用主要表现在：
首先，宪法性法律有助于确立宪法的地位，进而规范整个国家法律体系。宪法需要被众多部门法细化，同时也要防范这些部门法对宪法的歪曲和异化，这样才能保持法律体系的统一和谐。而法律是否与宪法统一和谐，需要对宪法和法律加以解释，如果确定有不统一不和谐的情况，必须予以纠正。而宪法仅凭它的原则规定是难以做到这一点的，没有解释法、违宪审查法等宪法性法律作后盾，宪法就没有威严。如果子法胡作非为，违宪审查法就是具体的惩罚工具，没有这种宪法性法律，宪法对违宪的法律就束手无策，就难以保障法律家族内的基本秩序。因此，宪法性法律的存在有助于追究违宪责任，实现宪法制裁，从而保障宪法的尊严。
其次，宪法性法律有助于实现国家政治制度的民主化。宪法是关于民主政治的法律，是民主政治制度化的原则性规定，宪法性法律是国家民主制度的具体化、程序化，是国家民主制度进入具体操作阶段的规则性规定。与其它许多法律是关于国家经济制度、文化制度、社会制度的规定不同，宪法性法律是关于国家政治制度的规定。政治制度固然是由经济基础决定的，是不能脱离文化和社会生活影响的，但它一经建立就反过来对经济、文化、社会发生巨大的反作用，政治权力的运作秩序如果缺乏合理性，它们就会严重干扰经济秩序、文化秩序和社会秩序，政治领域中若权力混乱、权力失控、权力腐败，就会严重阻碍社会其它一切方面的发展。没有一个完善的政治制度，经济制度、文化制度、社会制度就会失去保障，这些制度难以自我保护的特点使它们需要政治制度的保驾护航，需要国家权力的呵护和规范。另一方面，宪法性法律固然是关于国家政治制度的法律，但只有政治制度的民主化才需要这样一批法律，每一个国家都有政治制度，但其政治制度不一定都是民主化的，不民主的政治制度通常不需要宪法，民主制度不健全的国家通常有宪法，但没有宪法性法律或者宪法性法律残缺不全。民主是什么？无非是人民的参政议政，这种参政议政的形式主要是靠代议制来实现的（虽然还有其它途径），代议制的第一步就是选举，第二步就是议会掌权，而选举法和议会权力的相关法都是宪法性法律。在民主国家，议会的地位是其它国家机构所不能比拟的，它是真正由人民选举的机构，直接依据宪法接受人民委托行使国家权力，组建其它国家机关并对其进行监督。在各国的政治体制中体现民主的主要机构是议会而不是政府和法院，一个国家若议会没有权力或权力不能充分行使，则这个国家的民主制度很难说是健全的，因此一批宪法性法律的存在将有助于保障议会的地位，否则议会就会因为没有操作规则不能行使权力而失职、无为，或者因为没有操作规则随意行使权力而越权、滥权。
再次，宪法性法律有助于公民权利的实现，从而防止国家权力的异化。“虽然选举权与被选举资格通常是由宪法确定的，但选举机构和选区界限往往不是”，后者是由立法机关通过法律来处理的，[3]（P52）这种具体规定选举操作程序的法律才是公民实现选举权的关键。除了选举权外，人民防止国家权力侵犯自己的私权利从而对国家权力进行直接监督的主要途径是以言论表达、新闻报道、集会游行示威的方式实现的，这些权利写在宪法里，但具体的操作程序在宪法性法律中，主要表现为集会游行示威法，结社法，新闻法，出版法等等。如果对这些问题只有宪法的原则性规定而没有相应的宪法性法律做规则性的规定，这些权利就仅仅只具有宣言的性质而无法实现，人民不仅需要“看”到权利的美丽光环，而且要“用”这道光环来护卫自己。当然，即便这些权利法律化了，权利也未必能够实现，法律的实施是一个复杂的问题，它不是立法的必然延伸，但二者间也并非完全没有关联。如果连宪法权利的法律化都不能保证，那权利的实现是难以想象的。权利写进宪法与权利在生活中实现这中间确实有许多许多环节，它是一个系统工程，权利载入宪法是第一步，将其法律化是第二步，之后还有第三步、第四步……宪法性法律作为权利的程序法就是在实施那第二步（是第二步中的一部分，其它宪法权利还需要其它法律加以具体化），我们不能说这一步比其它几步更重要，但它通常是它们的前提。
三、 对我国宪法性法律的评析
从以上论述中我们知道，一个国家宪法性法律的健全完善与否直接关系到这个国家民主政治制度的健全完善程度，我们在经历了“文化大革命”的惨痛教训后，开始正视我国政治制度中的问题，开始探讨和研究我国政治制度中的种种弊端，并采取了许多相应的措施，从修改宪法到大批地制定部门法，从对立法的关注到对司法的改革，这些成就都是值得充分肯定的。但我国宪法实施的状况却不尽如人意，“宪法没有得到有效实施”几乎成为宪法学界乃至整个法学界的普遍认同。
宪法为什么没有得到实施？首先我们要弄明白宪法通过什么才能实施。宪法实施主要有三条渠道：其一，通过违宪审查实施宪法。要建立违宪审查制度就必须制定解释法、宪法修改法、违宪审查法等，没有这样一些宪法性法律做保障，宪法中“一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触”就只是一个号召。而在我国，正是解释法、宪法修改法、违宪审查法这样的宪法性法律缺位，才使得宪法不能真正树立起权威，使一些违背宪法、侵犯人权的法律长期存在而不能得到有效制止。其二，通过立法实施宪法。这是比违宪审查更重要的方面，违宪审查是宪法实施的一个渠道，但不是主渠道，宪法实施的主渠道应该是宪法的法律化，是通过立法将宪法原则规则化，再由行政机关、司法机关去执行这些法律。违宪审查等只是在这个主渠道出现问题时采取的一种补救措施，是对立法质量的把关。行政机关、司法机关执行法律的行为是“实施法律”，而立法机关依据宪法制定法律的行为则是“实施宪法”。依此看来，我国改革开放以来立法上的瞩目成就，似乎说明宪法得到了很好的实施，但我们应当注意，大量的立法出台只是说明法律有数量，并不意味着法律自然也有质量，没有质量保证的法律并不能有效地保障宪法的实施。我国法律的质量问题关键是没有规则化，行为模式不明确，法律后果也不具体，法律中充满了原则，是把宪法的大原则变成法律中的小原则，这使我们的法律看上去总是更像政策而不是更像法律。⑾其三，通过权力法和权利法来实施宪法。如前所述，宪法性法律是对宪法中政治权力的具体化规定，它们应当是一群法律，内部严谨，前后有序，而不是三三两两、稀稀拉拉的堆砌。但我国长期以来围绕在宪法身边的宪法性法律几乎只有有限的几部组织法，这20年来虽陆续制定了一些宪法性法律，但宪法权力法仍然很不完整。如宪法规定全国人民代表大会及其常务委员会有对其它国家机关的监督权，但至今没有出台监督法。有些权力程序在宪法性法律中有规定，但仍然太粗略，如国务院作为国家最高行政机关，其地位、权力都是至关重要的，其组织及分工也非常复杂，但《中华人民共和国国务院组织法》只有短短的11条， 880字，其中近一半内容（第1-5条）都是对宪法相关原则性规定的重复。将宪法原则原封不动地搬进法律而不是加以细化、具体化，法律就失去了其应有的规则化的作用。又如《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，其条文也有许多仍然是“原则性规定”，关于听取和审议工作报告，第24条规定“常务委员会认为必要的时候，可以对工作报告作出决议。”这显然是一条原则，什么是“必要的时候”？具备哪些条件可以成为“必要的时候”？没有具体规定，甚至没有列举性规定，完全由“常务委员会”自由裁量，权力的空间极大。在人权法方面，宪法规定的所有权利几乎都法律化了（尽管法律的质量还不够高），欠缺的主要是几部宪法性法律——新闻法、出版法、结社法，而《集会游行示威法》虽然已经出台十几年了，但它不论在立法还是在实施中，几乎都成了一部限制公民相关权利而不是实现这种权利的法律。虽然法律对公民权利总是有保护和限制两个方面，但保护总应该是第一位的，对某些行为进行适当限制也是因为这种行为可能危害别人的合法权利，如果法律对权利的限制大到使人无法行使该权利，则法律的精神就要受到怀疑了，就可以也应当对该法律提出违宪审查。从我国已经制定出来的34部宪法性法律看，[1]（P374）其中大量的原则性规范实际上给了权力者极大的自由裁量空间，这是对权力者的一种信任，是假定他们会认真负责而不会懈怠推委，假定他们能够根据不同情况做出合理的处理而不会以权谋私，对权力的这种信任有违民主宪政的理念。原则性约束对权力的行使者来说当然是比较方便的，但也给其“失职”或“越权”提供了空间，对权力只做原则性规范而不作具体明确的限制，就等于没有限制，或这种限制能否起作用主要依赖于权力者的道德自觉性。虽然法律不可能对权力操作作出完全准确的定位而不赋予其任何自由裁量权，那样权力者将被捆绑起来而无法行使权力，但这个自由裁量的范围无疑不能太宽泛，至少应该“规则化”而不能停留在“原则性”规范的层面。
在宪法之下的各法律子系统之间需要一个平衡，而在我国目前的法律体系中，刑法、经济法等系统分量较重，它们或者数量庞大，或者体系相对完整，行政法体系也正在受到重视，而宪法性法律是其中最弱的一个法律群，这与它相对重要的位置是不相称的。这些年来在国家立法突飞猛进的过程中，发展最快的是那些经济性的法律，这自然与国家市场经济建设的速度密切相关，对国家的文化秩序、社会秩序的管理也都在逐渐法律化，虽然不够完善，但相关立法总还是有，而发展最慢的恰恰是规范政治秩序的宪法性法律。在政治领域，权力的运作往往只有宪法的原则性规定，相应的宪法性法律没有跟上，因此，具体的操作程序基本上还停留在依政策办事、依习惯办事的水平上，而政策的灵活多变、习惯的诸多封建色彩以及它们缺乏民主基础的保障，都与现代法制有相当的距离而具有浓厚的人治色彩。宪法性法律迟迟不能出台显然与国家政治体制改革的进度紧密相关，是政治体制改革相对滞后于经济体制改革的一种表现。⒀比较我国宪法与一些发达国家的宪法就会发现，仅就宪法本身而言其差别并没有那么大（虽然有一定的差别），但我国的宪法性法律不论在数量上还是在质量上都比发达国家差得很远，而这些宪法性法律的健全与实施才是实现宪政的关键环节，是从宪法到宪政的必经之路。由于这些宪法性法律涉及到改革最敏感的领地——对权力的改革，它的步履艰难是可想而知的，要对习惯了恣意而为的权力进行规范，只有当法律具有了高于权力的力量和权威时才有可能。
每个国家的法制建设都有一个过程，一般先有宪法，然后有法律；法律中一般先有实体法，然后有程序法；在宪法性法律中，一般先有国家法、组织法等，然后有宪法审查法、权力运行法等；我国的立法进程基本上也是遵循着这样的规律。但在人权法方面，许多国家先有集会游行示威法等公权利法，然后有私权利法，而教育法、劳动法是较晚才出现的，我国却是先有私权利法，甚至已经有劳动法、教育法等，才有集会游行示威法等公权利法，而新闻法、出版法、结社法却至今未出台，这种“逆反”的立法现象值得我们认真研究和探讨。
总之，我国宪法未得到有效贯彻并不是因为宪法太原则（宪法应当也必须原则），而是因为宪法性法律太原则或根本没有宪法性法律，这是我国宪法目前所面临的主要问题⒁。我国的政治体制改革可以考虑从健全和完善宪法性法律开始，政治体制的改革也极可能催生宪法性法律的出台。只有当时代的发展“需要”法律时，法律的出现才真正有意义，没有“社会需要”作后盾的法律是纸上的法律，哪怕有专家的强烈呼吁，哪怕已经纳入国家立法规划，如果与现实生活脱节，它们就是苍白无力的。我们期望中国的宪法性法律早日建立健全，但它们只有在被需要的时候才会出现，才应该出现。 您可以访问中国科教评价网（www.NsEac.com）查看更多相关的文章。
参 考 文 献
[1] 曹建明等。 在中南海和大会堂讲法制（1994年12月—1999年4月）[M].北京：商务印书馆， 1999.
[2] 莫纪宏。 现代宪法的逻辑基础[M]. 北京：法律出版社， 2001.
[3] [英]詹宁斯。 法与宪法[M]. 北京：生活·读书·新知三联书店， 1997.
[4] 李步云。 宪法比较研究[M]. 北京：法律出版社， 1998.
[5] 韩大元主编。 外国宪法[M]. 北京：中国人民大学出版社， 2000.
[6] 韩大元主编。 比较宪法学[M]. 北京：高等教育出版社， 2003.
[7] [法]西耶士。 论特权 第三等级是什么[M].北京：商务印书馆， 1991.
[8]《中国人民政治协商会议共同纲领》序言。
[9] 刘兆兴。 德国联邦宪法法院总论[M]. 北京：法律出版社， 1998.
[10][法]莱昂·狄骥。 宪法学教程[M]， 北京：辽海出版社、春风文艺出版社，1999.
注释：
①行政法一般被认为是“规范国家行政权力以及规范国家行政组织”的法律，“国家建立行政组织的法制，称为行政组织法。”见陈新民著：《中国行政法原理》，中国政法大学出版社2002年10月版，第6、84页。
②各国宪法对修改宪法的程序一般都作了较为具体的规定，如我国宪法第64条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”这些规定是具体的，但仍然是不完整的。事实上对宪法的修改，其程序不可能如此简单，因此宪法中关于修宪的规定仍然需要部门法再作补充。
③在全国人大法律委员会主任委员王维澄“关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题”的讲座中，“宪法相关法”还包括《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、国防法、戒严法、国家赔偿法等。见曹建明等合著：《在中南海和大会堂讲法制》（1994年12月—1999年4 月），商务印书馆1999年2月版，第374-375页。李林教授认为《紧急状态法》也是宪法性法律。见李林：《紧急状态法的宪政立法原理、模式和框架》，《法学》2004年第8期。
④1949年中国人民政治协商会议曾公布《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》，1982年第五届全国人民代表大会第五次会议公布了《关于中华人民共和国国歌的决议》，但这些仅仅是关于国歌的决议，不能等同于《国歌法》。
⑤笔者认为，“首都”问题不必制定一部“首都法”，但“国歌”是否需要专门立法则有待探讨。国歌与国旗、国徽问题有相似之处，如什么场合必须奏国歌，什么场合可以奏国歌，什么场合不能奏国歌（如婚礼、葬礼上一般不宜奏国歌，即使是国家领导人的追悼会，我国的惯例也是奏哀乐，而不是奏国歌），违反者以及擅自篡改国歌的词或曲、造成一定影响的，应如何处罚等，都应该通过《国歌法》来规范。
⑥如我国1954年在颁布宪法之后，紧接着颁布了《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》。
⑦可参看美国亚历山大·米克尔约翰教授对“公共利益”与“私人利益”的区分。见[美]亚历山大·米克尔约翰：《表达自由的法律限度》，贵州人民出版社2003年1月版，第43页。
⑧因此，选举法既是组建议会的法律，也是公民实现选举权的法律，具有组织法和权利法的双重属性。
⑨在全国人大法律委员会主任委员王维澄“关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题”的讲座中，“宪法相关法”中包括的公民权利的法律是“保障和规范公民政治权利方面的法律”，见曹建明等合著：《在中南海和大会堂讲法制》（1994年12月—1999年4月），商务印书馆1999年2月版，第367页。笔者认为“政治权利”的表述不够科学，选举权是标准的“政治权利”，而言论、出版、集会、结社、游行、示威等权利有些是政治性的，有些是经济、社会、文化性的。但这些权利都与“公共利益”有关，即便是纯个人的私事（如某个人因交不起学费而静坐示威），他所要求解决的问题通常也有社会意义。笔者初步认为，这部分权利既有公权利的性质，也有私权利的性质，详细论述可参看马岭：《言论自由、出版自由、新闻自由的主体及其法律保护》，《当代法学》2004年第1期。
⑩如莫纪宏教授认为“权利是本原性的”，“权力来源于权利”。见莫纪宏：《现代宪法的逻辑基础》，法律出版社2001年12月版，第231页。
⑾有关论述可参看马岭：《规则之治？还是原则之治？》，《学习与探索》2004年第3期。
⑿如1990年颁布了《中华人民共和国国旗法》，1991年颁布了《中华人民共和国国徽法》，1998年颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，2000年颁布了《中华人民共和国立法法》等。
⒀据全国人大法律委员会主任委员王维澄介绍，在“宪法相关法”方面，今后需要制定的法律主要有：监督法、新闻法、出版法、结社法等，需要修改的法律主要有：国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等。见曹建明等合著：《在中南海和大会堂讲法制》（1994年12月—1999年4月），商务印书馆 1999年2月版，第375页。
⒁这仅仅是就立法而言，宪法实施还涉及到很多方面，如社会的民主化程度、公民的权利意识等等。
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