土地征收侵权责任机制研究(1)(2)

（一）必要性分析

我国正处于经济快速发展和城市化进程加快时期,土地征收现象十分普遍,其中大量的征收属违法征收范畴。因此,建立土地征收侵权责任机制,坚决保护农民土地权益是非常必要的。具体来说,其必要性表现为:

第一,建立土地征收侵权责任机制,是现实国情的需要。因为国情的限制,我国农民无法通过违宪诉讼的途径来保护自己的土地权益。而西方国家则普遍存在宪法诉讼。如在当代德国宪法的理论与实践中,基本权利被认为具有“主观权利”和“客观法”的双重性质。在“个人得向国家主张”的意义上,基本权利是一种“主观权利”。[11]基本权利作为可请求的“主观权利”的规范依据,在《联邦德国基本法》上非常明确,基本法第19条第4款规定:“任何人的权利受到公权力的侵犯,都可以向法院起诉。”由于德国1949年基本法建立了以联邦宪法法院为核心的违宪审查制度,特别是建立了可以由个人在具体案件审理过程中提请对违宪法律法规进行“具体审查制度”,公民基本权利具备“主观权利”的性质在法律上已非常明确。更为重要的是,德国通过宪法修正案（基本法第93条4a）和《联邦宪法法院法》确立了“宪法诉愿”制度,也就是个人在穷尽了一切法律途径的情况下,还可以向联邦宪法法院诉请保护基本权利,这就使得基本权利具备了彻底而完整的“主观权利”功能。基本权利的此种“主观属性”包含两种涵义:首先,个人得直接依据宪法上的基本权利条款要求公权力主体为或者不为一定的行为；其次,个人得请求司法机关介入以实现自己的要求。换言之,如果个人依据其基本权利向公权力主体提出一项请求,公权力主体就负有相应的作为或者不作为义务,如果公权力主体没有履行此义务,个人可以请求司法救济。基本权利作为主观权利的核心功能是所谓“防御权功能”。也就是当国家侵害基本权利时,个人得请求国家停止侵害,而且此项请求可以得到司法上的支持。[12]因此,可以看出,以德国为代表的西方国家,当土地权益受到违法征收侵害时,所有权人可以提起违宪诉讼。尽管我国宪法第22条修改案规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”而且,从法理上讲,如果不赋予基本权利请求司法审查这种“主观属性”,基本权利也就几乎不具备任何的权利属性了,也就不可能有任何实效性了。因此,从基本权利的主观权利属性来看,个人排除国家侵害层面上的违宪审查制度是非常必要的。但是,根据中国国情,中国先走违宪审查的路无疑存在巨大的体制上、观念上的障碍。从三个博士生上书全国人大常委会要求对收容遣送制度进行违宪审查一事,充分说明现行的体制和观念对接受违宪审查制度还有相当的障碍。[13]

因此,可以预见,在相当长的时期内,中国农民无法通过违宪诉讼的途径保护自己的土地权益。

第二,建立土地征收侵权责任机制,是人民法院受理和审判土地征收侵权纠纷的需要。现阶段,人民法院对土地征收（用）纠纷的侵权责任尚未形成共识,能否适用司法救济态度不明确。实践中,即便是涉及土地征收（用）与拆迁补偿的案件人民法院也多数不予受理,即便受理,也多驳回诉讼请求。更不用说其他类型的土地征收侵权纠纷。四川省自贡市1300多位被征地人为维护自己土地财产权屡告屡败,而屡败屡告。从中,我们既看到小民对法律的执着,也不得不省思法律保障的无力。目前,因土地征收与拆迁补偿引发的纠纷不断出现,但是司法机构的“不予受理”态度,反映出我国法律处理此类问题的局促与不成熟。如根据《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定,对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调；协商不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。由此可见,政府的裁决是终局裁决。这种制度安排,排斥了司法机关在解决补偿标准争议中的作用,不利于对集体经济组织和农民利益的保护。法院不予受理虽然可以暂时回避司法机构对此类案件的责任,但是从土地管理法的实施,从公民财产权的保障角度来看,这种“不予受理”的司法政策并非适当的选择。尽管人民法院拒绝受理土地征收（用）类纠纷,不排除是地方保护主义或迫于地方政府的压力,但是人民法院对土地征收纠纷的侵权责任尚未形成共识,能否适用司法救济态度不明确,则是主要原因。[14]

因此,致使大量的土地征收侵权案件因法院不予受理导致农民的土地权益得不到保障。而在西方国家,如德国则存在着通过行政法院的诉讼途径、宪法法院上诉的方式和民事法院的管辖来对土地权利人的权益进行保护的维权机制。[15]

第三,建立土地征收侵权责任机制,是保护农民利益、维护社会稳定、构建和谐社会的需要。我国没有统一的《征收征用法》,现行的《土地管理法》又存在着诸多缺漏（如前所述）,再加之我国长期缺乏宪政和法治观念,公权扩张,私权得不到应有的尊重和保护。因此,在相当长的时期内会有大量的土地征收侵权纠纷出现。与此同时,由于司法救济途径的不畅,农民安身立命的土地权益得不到维护,群体上访事件频繁,干群关系紧张,社会矛盾激化。农民的负担过重和农地的非法征收是影响农村稳定的最重要原因。为减轻农民负担,中央出台了一系列政策和措施,做了大量工作,也取得了较为显著的效果。如果不对违法征收进行遏制,不仅会危及已有的改革成果,而且还有可能使固有的矛盾激化。最近,中央提出了构建社会主义和谐社会的宏伟目标,而社会主义和谐社会的构建当然离不开农村社会秩序的稳定和农民的安居乐业。因此,建立土地征收侵权责任机制,是保护农民权益,维护社会稳定,构建和谐社会的需要。

（二）可行性分析

笔者认为,我国建立土地征收侵权责任机制不仅是十分必要的,而且也是可行的。其可行性表现在:

第一,存在规范依据。1.实体法依据。《国家赔偿法》第4条规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时,违反国家规定征收财物,摊派费用,受害人有取得赔偿的权利。《民法通则》第121条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”《农村土地承包法》第53条规定:“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的,应当承担民事责任。”第59条规定:“违反土地管理法规,非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用,构成犯罪的,依法追究刑事责任；造成他人损害的,应当承担损害赔偿等责任。”另外,该法第61条规定了国家机关及其工作人员利用职权侵害土地承包经营权,给承包方造成损失的,应当承担损害赔偿等责任的条款。因此,从上述立法规定可以看出,我国已将违法征收,侵害土地权益的行为纳入了国家赔偿责任和侵权民事责任的范畴。

2.程序法依据。首先,根据《行政诉讼法》第54条第2款规定,如果征地机关在实施土地征用补偿与安置的具体行为时,具体行政行为适用法律、法规错误、违反法定程序,人民法院可以依法判决撤销或部分撤销行政行为,并可以判决被告重新作出具体行政行为。其次,根据《行政诉讼法》第67条规定,如果被诉行政行为给被征地人造成了损害,可以判定被告对因未及时补偿与安置的原告所造成的财产损害进行赔偿。因此,可以看出,对于未给予“合理补偿”的土地侵权纠纷,程序性已作了相应的保护性规定。

综上所述,建立土地侵权责任机制,从我国现行法上看,既存在实体法依据,也存在程序法规范。

第二,存在司法依据。实践中,尽管人民法院对土地征收纠纷案件很少受理,即便受理,也多驳回诉讼请求。但实际上,最高人民法院却出台了关于受理和审判此类案件的司法解释。如1996年,最高人民法院在《关于受理房屋拆迁、补偿、安置案件的批复》中规定,拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议,或者双方当事人达成协议后,一方或双方当事人反悔的,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理,经行政机关裁决的,按行政案件受理。另外,根据1999年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条、59条,如果撤销行政行为可能对公共利益或他人利益造成重大损失,可以判定被告于原告《土地征用协议》中的补偿与安置条款无效,并责令被告按照土地管理法的规定尽快采取补救措施,与原告重新商定新的征用补偿与安置条款。

尽管这些司法解释,大多是针对房屋拆迁和就补偿纠纷作出的,但对人民法院审理各种类型的征地纠纷案件同样具有指导意义。

第三,存在法理依据。首先,为对公权进行限制,各国大多在宪法中规定征收征用制度。但无论是在一国法制之内还是从比较法的观点来看,国家责任与侵权行为法都是相互联系、互为补充的。但是国家责任的许多重要问题都是以私法为基础的,因此（有关案件）仍通常由民事法庭进行审判。在当代欧洲,侵权行为法越来越被看作是宪法上的个人自由权利之体现。因此,侵权行为法必须与这些权利保持一致,而且在它们之间绝对不发生冲突。[16]

其次,为对物权进行限制,各国大多在民法典中也规定了征收制度,我国《物权法》（草案与征求意见稿）亦是如此。但物权作为绝对权,当其受到不法侵害时,有物权请求权与侵权请求权的保护机制可供运用。因此,当国家行使征收权,如果不符合《物权法》规定的相应条件时,物权主体既可以行使物权请求权,也可以提起侵权诉讼对物权进行保护。

第四,存在比较法依据。为保护所有权人的土地权益,各国大多在《国家赔偿法》和《民法典》中规定,违法征收国家应承担侵权损害赔偿等责任。例如,《俄罗斯民法典》第1069条规定了国家机关、地方自治机关和其公职人员致人损害的责任；《埃塞俄比亚民法典》第2126条也规定了国家责任。并且,各国还有完整的诉讼程序上的权利保护制度与之相配套。例如,在德国,当所有权以及他物权遭受公权力干预时,只要受害人能够证明其权利因一项行政行为而受到侵害,则依据一般条件（Generalklausel）,均可通过行政法院而获得法律救济。对地权在内的物权保护来说,主要适用撤销之诉和义务之诉。[17]

同时,依据《基本法》第93条第1项第40款和《联邦宪法法院》第90条以下的规定,通过在联邦宪法法院提起宪法上诉的方式也可以对所有权以及他物权提供保护。另外,如果在征收中,就补偿数额发生争议,则由民事法院对此予以判决（《基本法》第14条第3项第4款）。在美国,法院也在征收补偿过程中发挥着关键作用。它们是保证“公正补偿”的最后一道关口。[18]

三、土地征收侵权责任之规制

笔者认为,要正确规制土地征收侵权责任,除了完善立法（此问题将另著专文论述）之外,人民法院必须要做到以下几点:

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