预算法制改革分析(1)网(2)

　　该条例在其出台后的40年中没有受到较大的调整。但是由于基层部门的法制意识淡薄，没有很好的以该条例为原则来实施预算。为了解决这些实践问题，国务院在1991年颁布了《国家预算管理条例》，对规范和强化预算管理起到了积极的作用，同时也为《预算法》的出台奠定了基础。《国家预算管理条例》实施后，我国的政治经济形势有了新的发展变化。为了适应国家的逐步建立社会主义市场经济体制的改革目标，在1994年3月由人民代表大会八届二次会议通过了《预算法》。[2] 《预算法》的颁布与实施，结束了我国政府预算管理长期无“法”可依的局面，成为我国财政管理法治化进程中的重要里程碑。

　　笔者认为在这次改革中，首要任务是把《预算法》实施十年来各级政府根据预算管理和财税改革的实际需要，制定的一系列与《预算法》相配套的行政法规、规章和规范性文件加以总和。这些文件中除国务院制发《预算法实施条例》外，财政部发布实施预算管理方面的规章和其他规范性文件共达300余件。这些文件是各级政府和各有关部门依照《预算法》的总体精神，紧密结合实际，大胆进行制度创新，出台了许多有关部门预算、政府采购、国库集中收付和“收支两条线”等财政管理改革的政策文件。这些法规制度对《预算法》起到了极为重要的丰富和补充作用。[4]

然后就是调整预算年度起讫时间，以消除预算效力真空的问题。根据《预算法》第10条的规定，中国预算年度实行历年制，即从公历1月1日起至12月31日止。这种规定虽然与国民的日常思维习惯和行为定势保持一致，与工农业生产的季节性也能大体吻合，但是它与中国权力机关审批预算的时间无法衔接。[6] 中国全国人大全体会议是在每年的3月份召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大会后的四、五月份才召开。这于预算的通过和实施相差超过4到5个月。这几个月里就造成预算效力的断档和真空。因此中国在改革预算法制度时这也是一个必须改变的体制。我们可以借鉴以英国、日本、印度为代表的从4月1日起至次年3月31日的跨年制预算年度，这样的话就和中国人大全体会议同时开始，就会消除预算效力的断档和真空。

　　 其次要把全国人大在预算制度之中的作用进一步的提高。在1994年版的《预算法》中，全国人大的作用就是批准国务院做出的预算报告。其对预算审查的权力不能得到充分的表现。法律并没有说明如果全国人大否认了国务院的预算会有什么结果。在改革这个审查体制中，中国应该借鉴外国的某些成功的操作体制。英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。[5]

　　中国预算法的改革还涉及到了很多其他的内容。这些内容牵扯到的问题如果得到了较好的改善，中国的预算制度肯定能够跟上时代的改变，更好的服务于国家和社会。

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注释
　 1.刘仲藜等主编：《中国财税改革与发展》，中国财政经济出版社，1998年版。　
　 2.刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社，2004年版。　

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