论城市管理体制的改革——以街道办事处为视角(2)

二、改革选择方案及可行性分析

（一）几种改革方案

正如前面所述，城市管理体制已经到了必须改革的地步。从各种改革方案的主张及其实践可以看出，其基本上是围绕着街道办事处的“实”与“虚”两个维度展开。“实街”主张的是要健全街道对辖区的综合管理权，加强街道的独立管理职能，使街道成为城市行政体系的一级实体；“虚街”主张的则是强调城市第三部门建设和基层社会自治组织发育，加强基层社会自治，使之逐步置换街道的行政权力。如果按照从“实”到“虚”的“光谱”排列，那么具有代表性的观点大致可以概括如下：[6]

    一是变现有的管理体制为“三级政府、三级管理”体制。[7] 即由国家权力机关依法定程序修改《宪法》和《地方组织法》的有关条文，规定设立街道权力机关（街道人大），由其产生街道政府，从而改变街道办事处的法律地位，使之成为市、区政府下辖的一级政府。

    二是重构后的“两级政府、两级管理”的体制。[8] 在不改变我国城市两级政府设置的前提下，考虑到作为城市基层政府的区政府与广大居民“距离”比较远，行政幅度也过大，致使其联系不够紧密，为此对现有两级管理体制予以重构，即将现有的街道适当合并，扩大区域后设立一级政府，适当扩大其行政职能；而将现有的区政府改为市政府的派出机关，代表市政府负责指导、联系、监督各街道政府，适当减少其行政职能，即实行“虚区实街”的管理体制。

    三是取消街道办事处，直接由区政府和城市基层打交道，同时积极营造第三部门发展所需的环境，促使基层自治组织的自治功能的正常发挥。
[9] 把属于社会性、群众性的——政府不该管、也管不了的——工作，按照“费随事转，权随责走”的原则，转交给有关的社会组织操作，政府该退出的领域就必须退出。

   四是主张对于城市管理体制不能一刀切，要根据各个城市的具体情形而采取具体的的管理方式，允许多元化的管理体制存在。

（二）对几种方案的可行性分析

对于第一种方案，增加设立街道办事处为一级政府从而建立“三级政府、三级管理”的建议实际上早在上个世纪90年代就已出现，但也一直是个争议较大的话题。持反对立场的理由大致如下：城区管理的特点决定了行政权力不宜过于分散，市政府可以向区政府下放的权力就是有限的，如果区下面再设立一级政权，由于其辖境更窄，将会有更多的事务不能由其来承担；街道所辖人口一般相当于一个小城市，但面积太小，一般仅2、3平方公里，在这样小的面积上，建立一级政权，是难以承担应尽的职责的。[10] 而且2002年的党的《十六大报告》明确要求继续推进政府机构改革，切实解决（纵向）机构层次过多的问题。综观世界上比较有代表性的城市，大都设置两级政府，有些大城市甚至只有一级政府也照样管理得井井有条。目前，减少政府层次基本上是主流的观点，但是对于如何减少则认识并不统一。

对于第二种方案，从国际上大城市的治理模式与经验来看，符合国际治理的趋势。国际上的特大城市一般都是设立二级政府——如巴黎和伦敦就是市与行政区（伦敦称都市自治区）两级政府管理模式——以减少管理层次，提高行政效率。而日本东京自1979年以来开展的五次行政改革的一个主要特点“从机构设置和职能划分的改革趋势来看，就是机构设置扁平化，治理层级简约化，职能配置整合化”，[11] 其目前也是实行都、区两级政府管理体制。东京都区制度的精炼且专业化的机构设置，清晰明确的职能分工等方面的经验对于我国城市管理问题的解决，无疑具有重要的参考意义。中国行政管理体制改革的一个重要内容就是要切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，因此简化并整合现行城市政府的结构设置和职能划分，通过改革来盘活城市管理体制，是提高我国城市管理效率和效益的重要途径。该种方案操作起来首先需要在法律规范的层面予以修改：规定区级政府为市级政府的派出机关，街道办事处为市级政府直接下辖的一级政府，同时考虑将街道办事处的辖区重新划分，适当地增加区域面积。当然，在修改法律之后，还是有比较多的后续工作要做，在组织建设上，要设立街道政府一级的权力机关，将原来的区级人大予以撤消或者并入街道一级人大。同时要大力培育社会中介组织等第三部门，将众多可以交由社会去完成的工作放开，以期形成南京市白下区淮海路街道的那种“小政府、大社会”之管理体制和运行机制。从整体上看，国外城市两级政府的管理职能均较为有限,相当一部分事务被推向市场与社会,转由第三部门承担。而作为第三部门的典型代表之一的NPO（非营利组织）目前在部分沿海城市社区较成功的运作——如上海浦东罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会——表明：在适宜的制度环境下，社会力量应该能够参与城市公共事务的管理，弥补政府自上而下调控的不足，国家行政系统不可能也不应该全面包办基层的事务。当然要注意的是，从纵向行政来看，白下区是索性撤消了街道办事处，上面只有市、区级政府在行使管理职能，从而减少了行政层次。但是这与笔者主张的“虚区实街”制也并非完全对立，在控制甚或减少行政层次方面是基本一致的，只是笔者没有白下区的实践走的那么远而已。另外，还要着力促使居民委员会的自治功能的发挥，为其营造良好的发展环境。当然，应该承认该种方案虽然依旧保持了我国原有的城市“二级政府”的管理体制，但是在管理体制的内部则是“颠覆性”地重构了法律规定的政府体制，动作多少还是有些过大。因此倘若按此方案予以改革，在操作过程当中尚须谨慎慢行，可以考虑先在个别较为成熟的地方试点，然后再渐次推开，以免出现震荡局面。

第三种方案表面上看起来与第二种方案具有较强的“家族相似”性（借用维特根斯坦的概念）——都主张减少行政层次以期提高行政效率，似乎比较可行。但实际上，由于我国长期的计划管理体制遗风的影响——甚至直到今天我们也没有完全脱离该种体制，还依然处于改革的“深水区”，造成我国的民间社会组织生存环境狭小，先天不足，而且在后来的发展中又缺少完善的制度保障，故其能否很好地承担撤消街道办事处后而结余下来的工作，还须打个问号。因此，将街道办事处直接撤消后的真空由谁来填补的问题则还需要认真对待。这种方案与第二种方案存在着旨趣之别：后者还是由街道办事处在行使着城市基层的权能，而且一如前述，各地街道办事处实际上很多已经事实上在充当着一级政府的角色，因此将其升级为一级政府后的工作职能的承接（甚至很多根本就不用承接，因为其已经是在承担着那些行政事务）应该会是比较稳妥的，一般不会出现大的城市管理的空白地带；而前者则需面对直接撤消街道办事处后的管理“空虚”问题——区政府如何能够及时有效地承接原来街道办事处的在规范层面的工作，第三部门又如何能够及时有效地接过本来不应由街道办所从事的非规范层面的工作？这些问题都是需要认真对待的，否则，“我等到花儿也谢了”的局面也并非不可能发生。

第四种改革方案，鉴于一个国家的管理一般要求整齐、有序与划一，这样利于整个国家从宏观上对各地进行管理，更便于国内各城市之间各项工作的联合开展。倘若各个城市的机关设置、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制等呈现“百家争鸣、百花齐放”的局面，似乎总不那么符合一个管理有序的国家的形象。从世界范围内来看，各国的城市管理也基本上都没有采用那种比较嘈杂混乱的管理体制。

三、结 语

我国的城市管理体制改革究竟选择哪种方案，很可能是个见仁见智的问题，也正因为此，才会有众多的改革主张。依笔者陋见，重构后的“两级政府、两级管理”的体制——也即“虚区实街”体制——似乎更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的发挥。当然，即便是在这种体制下，依然要十分注意上级政府与街道政府之间的权限、职能的划分，街道政府与居民委员会的权限范围的划分，同时还要理顺条与块之间的关系，要使城市管理体制能做到统而不死、活而不乱。倘能如此，则善莫大焉。

本文来自中国科教评价网

  2.北京市石景山区社区办.对街道现行体制的一个调查[J].社区,2004,（10）

  3.北京市石景山区社区办.对街道现行体制的一个调查[J].社区,2004,（10）

  4.浦兴祖.特大城市城区管理体制的改革走向[J].公共行政,1999,（1）

  5.徐永祥.城市社区建设的体制创新与社会工作[J].探索与争鸣,2004,（12）

  6.徐君.从社群主义视角谈街政社会化的深层意涵[J].首都师范大学学报,2004,（2）

  7.李荣娟,朱光喜.将街道办事处建成一级政府的依据和构想[J].江汉大学学报,2004,（3）

  8.卢为民,刘君德.上海城市管理体制改革中的问题及对策[J].改革与战略,2000,（6）

  9.刘君德.新时期中国城市型政区改革的思路[J].中国行政管理.2003,(7)

  10.刁田丁.中国地方国家机构概要[M].法律出版社,1989,245—246.

  11.王郁.城市管理创新:世界城市东京的发展战略[M].同济大学出版社,2004,90.

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