论行政诉讼中诉的利益(1)(2)

4、诉讼目的的发展
目的是主体基于某种需要，经过预先设计而期望达到的理想结果。在法律体系中，“目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机”[⑨]，每一种制度的构建同样取决于制度设计者的目的。行政诉讼的目的是构建行政诉讼的基点，它决定了起诉资格、受案范围、审查标准等行政诉讼制度中的每一个环节。诉的利益作为行政诉讼中的一项重要元素，必然与行政诉讼目的保持一种紧密的互动关系，履行着保证行政诉讼目的实现的功能。
在政府消极地扮演“守夜人”角色的时代，与之相配套的行政诉讼制度是“主观诉讼”，所谓主观诉讼是指当事人提起诉讼的目的仅在于维护自己的合法权益，以防止自己的合法权益被行政主体侵害或在被行政主体侵害后，恢复自己的合法权益[⑩]。主观诉讼的初衷在于保护起诉人的权利，判决结果的效力仅及于诉讼当事人，并且公民仅就自己的利益享有诉权，如果其出于责任感或某种“兴趣”而以对自己利益无影响的行政行为提起诉讼，其将不被承认享有适格的诉的利益。
但是当社会发展到需要政府积极地扮演“保姆”角色时，行政行为的特点发生了变化，政府不再是仅仅针对某个特定的相对人做出裁决，继而行政行为的影响力也不再囿于直接相对人，而是可能波及全社会不特定多数人的利益。在此情况下，“如果对制定法保护的利益的损害过于分散，以至于没有哪一个个人遭受重大侵害，那么，团体的代表可能难以组织起来”[11]，所以现代行政诉讼允许某些有能力、有意愿的原告为公共利益提起诉讼，以控制行政机关的违法行为，这便是 “客观诉讼”。所谓客观诉讼是指原告提起诉讼的目的不在于维护自己的主观权利,而是为了维护公共利益,监督行政主体履行法定义务或撤销有违于公共利益的行政行为[12]。客观诉讼中的起诉主体十分广泛，在国外司法实务中，代表国家利益的检察机关、各类公益团体、以及普通民众都被赋予了起诉资格，以保障公共利益得到最大限度的维护。 （科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布）
客观诉讼的出现标志着行政诉讼目的从单纯的个人权利维护向行政法治保障的发展，反映在诉的利益的界定方面则体现为从个人权利向公共利益的延伸。当然，作为客观诉讼之目的的公共利益并不是毫无限制的，毕竟行政行为的效率也是行政诉讼需要考虑的价值之一，因此各国的客观诉讼都要求以法律有特别规定为前提。

（二）“诉的利益”界定的特点
1、界定标准的扩大化趋势
纵观世界各国行政诉讼中诉的利益范围的发展过程，尽管不同国家经济发展程度、历史文化背景、法律传统有所差异，但各国诉的利益的界定标准均呈现出鲜明的拓宽趋势，主要体现在内涵与主体两个方面。
（1）内涵的扩大化
传统的行政诉讼理论将诉的利益限定在极其狭小的范围内，只有法律明确规定的权利才能得到司法救济，最为典型的是德国的“公权利”与“反射利益”二分法，即只有当公法规范出于对个人利益的特别保护的目的，而对行政主体科以作为或不作为的义务时，起诉人的利益遭到具体行政行为的侵害，才具有“公权利”，并享有诉讼权能。如果制定法规定行政主体的行为仅是为了公益目的，起诉人的利益是作为不特定多数人利益中的一分子而受到具体行政行为损害时，起诉人的利益仅为法律的反射效果，即“反射利益”，因而不能取得诉讼资格。公权利与反射利益的区分虽然至今在德国仍然被遵守，但是可以通过诉讼途径得以保护和实现的权益范围已经明显扩大，从法律所保护的权利延伸到法律所保护的利益，乃至事实上存在的利益。在其他大陆法系国家，“利益”内涵的扩大趋势更为显著，在法国能够据以提起诉讼的利益既包括物质利益和现实的利益，也包括精神利益和确实存在的将来利益。而在日本，受法律保护的利益不仅早已突破“法定权利”的限制，当今的行政诉讼甚至不满足于“法律保护的利益”，而将其扩展到“法律值得保护的利益”。

（2）主体的扩大化 （科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理）
随着诉的利益的内涵的扩大，利益主体也经历了由行政行为“直接相对人”向“相关利益人”扩大的过程。传统的行政诉讼中，要求原告利益必须受到行政行为的直接侵害才有起诉资格，例如美国宪法上规定的“案件或争端”标准，“只在原告事实上受到损害的时候，他的申诉才会构成一个案件或争端”[13]。这一标准在1940年联邦电讯委员诉桑德斯兄弟无线广播站案件[14]中得到了修正。此案上诉到最高法院之后，根据《通讯法》规定的“在没有从联邦通讯委员会那里得到许可的申请人的请求下，应当给予司法审查”，最高法院将其解释为“桑德斯兄弟作为一个竞争者，他的利益受到颁发新执照的不利影响，仍然有资格请求法院审查联邦电力委员会的决定。”在此案中，竞争者作为行政行为的“相关利益人”，首次被赋予了起诉资格。1946年通过的联邦行政程序法对司法审查的起诉资格的普遍性规定，将“相关利益人”的范围进一步扩大。该法第10节(a)款规定：“任何人由于行政行为而受到不法侵害，或者在某一有关法律意义内的不利影响或侵害，有权对该行为请求司法审查。”

在英国的公益行政诉讼中，最早只允许检察总长在法院面前代表公共利益，公民个人没有这个资格。随着“告发人诉讼”的出现，检察总长可以授权个人以他的名义提起诉讼，“检察总长的权力已由此作为个人保护其个人的、物质利益的理由”[15]。而在之后的国内税务委员会诉自营和小企业全国同盟案[16]中，公民首次被赋予公益诉讼起诉资格，无须再借助检察总长的权力，就可以独立提起诉讼。正如迪普洛克勋爵在本案中所表示的，“如果压力集团，如全国联盟甚或是具有公益精神的一个单独的纳税人，为陈旧的起诉资格的技术规则所阻滞而无法使问题引起法院的关注，从而无法维护法治原则并使违法行为得到遏制，这将是我们公法制度中的严重疏漏。”[17] （科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理）
这种扩大趋势在我国行政诉讼的现实制度中亦有体现。在我国行政诉讼初建之时，对于1989年《行政诉讼法》第二条的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，依据传统的诉的利益理论，理论界与实务界都将其解读为只有行政行为的直接相对人才具有起诉资格，其他与行政行为有利害关系的人只能作为第三人参加诉讼。这种对利益主体审查标准过严的弊端很快暴露出来，很多受到行政行为侵害的非直接相对人，由于行政诉讼法的限制，无法得到充分的救济。这种情况随着2000 年《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》的出台而有所好转，其中第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，概括的承认了受到行政行为“不利影响”的非直接相对人为适格的原告，并且第十三条明确赋予了相邻权人、竞争者、被害人和第三人以起诉资格，这在事实上扩大了原告资格范围，实现了我国行政诉讼理论和实践中原告资格从“直接相对人”到“法律上利害关系人”的转变。

2、不同诉讼类型中“诉的利益”界定的分化
行政诉讼类型化是二十世纪以来世界各国行政诉讼发展的一大趋势，特别是在大陆法系国家，各国通常都在行政诉讼法中对本国行政诉讼的类型做出明确的规定。但是由于划分标准的复杂性与多样性，各国对诉讼类型的划分有较大差异。例如，法国根据法官审查权力的大小，划分为完全管辖之诉、撤销之诉、解释之诉、处罚之诉。[18]日本的行政诉讼类型较为完善，包括抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼、机关诉讼。[19]不同类型的诉讼因诉讼目的与功能的不同，在起诉资格方面均有特殊限制，这直接影响到诉的利益的界定，打破了行政诉讼中诉的利益界定的统一性，使得作为诉权要件的诉的利益因诉讼类型的不同而分化。

从诉的利益的角度而言，当前这些诉讼类型又可分别归属于主观诉讼与客观诉讼两种类型。主观诉讼与当事人的个人利益相关，而客观诉讼扩展到公共利益的维护。在法国的四种诉讼类型中，完全管辖之诉即公民认为自己的利益受到行政行为侵害而提起的诉讼，是最典型的主观诉讼。撤销之诉是基于行政行为或行政决定的违法性，公民请求确认其无效的诉讼。处罚之诉是针对公民侵犯公共财产使用权的行为，行政机关申请法院给与制裁的案件。由于这两类诉讼都是以保护公共利益，纠正违法行政行为为目的的，因而二者都属于客观诉讼。在日本，抗告诉讼类似于法国的完全管辖之诉，当事人诉讼是行政机关对于当事人之间的纠纷进行裁决后，当事人对裁决结果不满而提起的诉讼，因而抗告诉讼和当事人诉讼都是以原告的个人利益来界定诉的利益的。民众诉讼是公民对行政机关的违法行为提起的诉讼，机关诉讼是行政机关之间就各自行政职权的权限发生争议而提起的诉讼，二者都属于客观诉讼的范畴，公共利益在此类案件中被认定为适格的诉的利益。 （科教作文网 zw.nseac.com整理）
总之，行政诉讼类型化的“目的在于为行政诉讼受案范围内的每一种国家权力行为都设置一种相应的诉，以期当公民权利受其侵害时，都会有一定类型的诉可供其选择并藉此获得法律保护”[20]。因而对“诉的利益”界定的分化不仅在目的上与诉讼类型化发展是一致的，并且构成了诉讼类型化发展的基础，推动司法程序对不同种类的利益给与更为细致的救济。
 
三、厘清“诉的利益”——我国行政诉讼制度发展的任务
 
（一）我国现行行政诉讼制度中诉的利益局限性
我国的行政诉讼法颁布之前，公民对行政机关的起诉一直适用民事诉讼法，可以说我国的行政诉讼是从民事诉讼发展而来的，因而民事诉讼中“诉的利益”界定标准对日后的行政诉讼产生了深远的影响。以至于在行政诉讼法出台的20世纪90年代初，虽然当时在世界范围内诉的利益范围的扩涨之势已经十分明显了，但是我国的《行政诉讼法》依然保守的坚持了主观诉讼模式。“在民事诉讼中，这种因个人权益受到侵害的原告资格标准防止了公民的公益诉讼原告资格的取得，这甚至可以认为是行政诉讼法中‘直接相对人原告资格’的源泉。”[21]虽然2000年的《若干解释》将原告资格扩大适用于“法律上利害关系人”，此举被认为是我国行政诉讼法向前迈出的一大步，但即便如此，《若干解释》也只是将可以请求司法救济的“个人利益”的范围适当放宽，所谓的“法律上利害关系人”仍然是为自己的利益提起诉讼的，因而我国的行政诉讼依然没有摆脱主观诉讼的范畴，在诉的利益的界定与诉讼类型方面均呈现出单一属性。
随着社会的发展，政府行为已经渗透到人们生活的每一个角落，在一些公民曾经只能被动接受而没有任何发言权的领域，有越来越多的人站出来对政府决策说“不”，这对现行法律的空白与滞后形成了巨大的冲击。从2000年起，全国范围内出现了各式各样的公益诉讼案件，人们纷纷以维护公共利益为己任，难怪有人将其称为“一场方兴未艾的法律运动”[22]。然而面对公众的热情关切，由于缺乏制定法的有力支撑，法院只能予以谨慎的回应，无论是乔占祥诉铁道部春运涨价案、严正学诉椒江文体局不履行法定职责案、施建辉、顾大松诉南京市规划局违法行政案、还是沈某诉浙江桐乡市国税局行政不作为案，均以法院不予受理或驳回起诉收场。此类案件的频繁发生，既不利于社会的稳定，也不利于对行政管理的有效监督，从而削弱了我国行政诉讼的作用。

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