从现代法治视角看政府管理创新 ——关于行政革(2)
2014-10-28 01:04
导读：三、行政管理改革创新的基本界限——法治原则和实践标准 近期发生的另外几个典型案（事）例，看来其中确实存在一些问题，在动机、出发点或者社会
三、行政管理改革创新的基本界限——法治原则和实践标准
近期发生的另外几个典型案（事）例，看来其中确实存在一些问题，在动机、出发点或者社会效果方面出了问题，因此引起很大争议。 [4]这就需要我们反思：行政机关推进行政管理改革创新的时候，应否有界限？如何确定其界限？有没有一些原则来约束它的行为？我的回答是肯定的。
行政机关在推进行政管理改革创新的时候，应当有一些原则来约束它的行为，或者说应当划出一定的界限。在行政管理和行政法制领域采用新方法、创立新制度，必然涉及一些规则或者界限问题，总体上我把它概括为四句话：（1）对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性、授益性的制度规范可以宽松一点。（2）对于公民来说属于禁止性、限权（权利）性、损益性的规范则应非常谨慎和严格对待之。（3）创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡。（4）创新举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点，不能是政府机关的自我冲动、自我满足、自我欣赏。这几条原则，行政机关的革新举措与之符合者就应坚持实行，不符合者就应改正或摒弃。否则，就会像前面提到的一些案（事）例，改革创新变了味，偏离了正确方向，民众反映强烈，政府形象受损。
简言之，行政管理革新的界限应当且可以划出几条界线，最关键的是看这项改革创新的出发点、目的性和实际效果如何，而且对于不同功用的制度和方法创新可以采取不同的认同度、容忍度和支持度，但不能是政府机关的自以为是、自我表现。
四、行政管理改革创新的基本态度、基本结论和基本建议
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（一）基本态度
20多年前的改革开发初期，经济体制改革是潮流和急务，经常处于改革漩涡中心的主角是企业特别是国有企业，出现得更多的是经济体制改革的举措及其争议；现在政治体制改革必须抓紧跟上，且将政府改革特别是行政管理改革作为它的突破口和首要工作，经常处于改革漩涡中心的主角更多的是政府机关，所以近来出现得更多的是行政管理体制、机制、制度、方法改革创新的举措，发生此类新的案例、事件并引起的争议也就特别多，这与20年多前经济体制改革引起的争议特别多、特别大的情形非常相似（希望不要被误解为经济体制改革已经过时或企业在改革中的主体作用已经消失）。在行政管理改革创新成为时代潮流之际，我们应以什么眼光去看待、什么态度去对待行政管理新举措？窃以为，20多年前许多人以僵化保守态度对待经济体制改革探索创新的教训值得认真记取。
例如，20多年前深圳进行土地使用权改革之际，一些内地单位组织老同志去参观，许多人回来后痛心疾首，甚至痛不欲生。为什么呢？那些老同志说，过去革命主要就是革地主的命，我们流血牺牲革命奋斗了几十年，想不到又回到了资本主义，土地怎么可以卖来卖去牟利？我们那么多的战友不是白白牺牲了吗？深圳这一改革，一开始被说成违宪的，但是后来通过修宪，它已经成为宪法的规定，成为宪法规定的一项很重要的制度了。再如，承包经营制、租赁经营制、股份合作制等很多改革，一开始也是遭到否定，被说成是“崽卖爷田不心疼”。首先对终身雇佣制、干部工人身份制进行改革，将其统一称为“首钢工作者”的首都钢铁公司，其改革举措一开始也引起很大的争议。许多人指责首钢：我们党的干部管理政策怎么可以这样随便改呢？干部身份与工人身份轻易变来变去，这不便于管理啊？但是，今天看来，这些新举措后来都被大家接受了、习惯了，早已被法律规范和正式制度肯定下来，谁再固守那些过时的说法、做法恐怕还要闹出
笑话来。
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如果经过20多年的改革，我们还是不能用宽容开放的心态、系统长远的眼光去看待行政管理的新举措，那么就会再次犯下历史性的严重错误！再经过若干年以后回过头来看自己，就会像今天回过头看20多年前的自己，你简直不敢正视自己了。为什么呢？因为你会赫然惊觉自己当时怎么扮演了此类改革的反对派角色，竟然成了改革的阻力？！比如说，2004年11月广州中院关于公安机关鼓励市民拍摄交通违章照片被违章人起诉案件的判决扮演了什么角色呢？如果一个判决没有把握正确方向，坚持以过时的观念尺牍来剪裁鲜活的社会生活，很可能就会扼杀掉行政管理改革创新主体的积极性、创造性，那谁还愿意、还敢去改革创新呢？一句话，身处日益开放的当今社会，我们一定要以法治和发展的眼光去看待、宽容和冷静的心态去对待这些行政管理改革创新举措。
（二）基本结论
1.政府角色，正由单纯的秩序维护者、发号司令者，转变为服务者、指导者。这种转变，来源于和得益于人们的观念变化。服务型政府和服务行政法的理念正逐渐形成共识。
2.政府职能，由崇尚简单，或迷信全能，转变为主张适度。“管得最少的政府就是最好的政府”，这是简单；“从摇篮到坟墓”，由政府包办一切，这是全能。此类想法和做法都不适当，政府职能应当适度，做且做好政府应做的事情。
3.政府规模，由追求极小，或者安于庞大，转变为保持适中。与政府职能应当适度相适应，政府规模应当适中。适中规模、适度职能的政府是最有效的，比较理想的。记得世界银行1997年世界发展报告的题目就是《变革世界中的政府》，内中提出的基本命题和概念就是“有效政府”，而不再简单地提“小政府”。这里所说的规模，不单纯是指工作人员是多少，主要是指由政府支配、消耗的资源量是多少。我在15年前曾经发表一个研究结论是：政府所支配、消耗的财富即政府自身消耗的以及用于转移支付即二次分配的财富加在一起，占全部新增社会财富的30％－40％之间的政府，是比较理想的适中的规模。这种适中规模的政府简称“中政府”，既有必要的调控能力，而非无所作为，也不会制约企业、市场、社会的活力，不能为所欲为。而大于或者小于这个比重的分别是“大政府”和“小政府”，它们都有明显的缺陷和弊端。 [5]
（科教作文网http://zw.ΝsΕAc.com发布） 4.行政方式，正由单一、单向、强制，转变为多样、互动、柔性。由此使得行政生态变得更加柔和、灵活、丰富、和谐。相应地，政企关系（以及政府与市场、与社会的关系），也由对立、疏远或者胶着，转变为指导、服务与合作、官民协作、PPP等新机制不断出现、迅速发展。
5.行政法制，正由管制型、秩序型、命令型、一味赋权型或一味控权型，转变为服务型、给付型、指导型、权力与权利平衡兼顾型。
6.行政法学，由机械行政法学、静态行政法学、单纯工具行政法学，转变为能动行政法学、动态行政法学、综合功能行政法学。
一句话，行政管理改革创新已成时代趋势，需要宽容对待，必须以人为本，应当兼顾平衡，尤需观念更新，重在方法创新，呼唤法制保障，适宜渐进发展。
（三）基本建议
1．行政机关推进行政管理改革创新的时候，那些灵感、点子或者说聪明才智从哪里来？窃以为主要来自两个方面：一方面，行政机关应学习企业经验（这是一般规律）——
公共管理或公共行政要学习私管理或私行政的经验。其实我们很多公共领域的经验、规则、原则、原理都来源于私管理、私行政。例如过去在
企业管理中概括出来的“两参一改三结合”，后来就被广泛地运用在行政管理实践中。 [6]还有很多这方面的例子，限于时间关系不再展开讨论。另一方面，行政机关也应进行自主创新（这是新的要求）——公共管理也可以向私管理或私行政提供经验教训。
2．行政管理改革创新的主要方式方法，主要包括指导性的行政规划（计划）、行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政参与、行政经营等等，这里不多说。
内容来自www.nseac.com 3．通过这些新方法重构起来的是一种什么样的机制呢？那就是行政服务、平等互动、充分激励的机制。它应当有利于行政两造之间和谐关系的形成并调动双方积极性。
4．为此，需要立法、政策、制度、环境包括社会心理环境的支持保障。没有这些支持保障，上述机制不能建立健全起来，或者不能坚持运行下去。特别是立法保障，它是巩固行政管理改革创新成果的必由之路。这是因为，行政管理革新成果是不稳定的，必须通过相应的立法和行政立法加以巩固。这方面的历史经验值得总结。例如，参与行政已成为当今世界潮流，我国《立法法》和关于行政立法的三个行政法规 [7]，均就民众参与行政立法活动作出一些规定，使我国的行政民主化程度大大加强。如果现在谁还抱持“行政立法无须老百姓参与”的说法和做法，则会被认为不符合时代潮流，不符合法律规定。再如，国家环保总局最近出台了一个规章《关于环境评价的公众参与办法》，对参与行政作出了明确的回应，是一个非常正式的行政民主制度创新。从实际情况看，在行政立法、行政执法、行政司法、行政程序、执法监督、行政救济等各个环节，我国立法和行政立法对行政管理改革创新都有所回应，表明当下我国法制建设开始体现出“回应性法”的品格。通过立法和行政立法把行政管理革新成果巩固下来，有利于实现制度化、规范化、高效化。当然，这样的回应还远远不够，今后必须加大力度，完善立法和行政立法，作出更积极的回应。
5．要做到这一点，我们从事行政管理、行政法制实务和研究工作的同志应当注意的问题是：首先需要付出“学习的成本”，建设学习型的行政机关、行政公务人员队伍和行政相对人队伍；学习应当成为人们的一种生活态度和生活方式。
（转载自http://zw.nseac.coM科教作文网） 【注释】
[1] 本来还有观念的更新也非常重要，由于时间关系，容我另找机会来分析讨论这一因素。
[2] 这有点像经济体制改革之初设立计划单列市，中央赋予其副省级的经济管理权限，重庆、大连、青岛都属于这种情况。比如说，当时中央直接给重庆市下达经济指标，虽然也要通过四川省转发，但指标已经是确定给重庆的，到四川省后不会再划分给别的地市，只能给重庆市，这称为“经济直管体制”。
[3] 莫于川.宪政视野下我国行政法的民主化发展趋势分析——民主行政法论纲[A].
北京大学法学院.润物无声——中国宪政之路.北京：法律出版社，2004.224－235.
[4] 例如：案例1——成都、广州等地在商场、车站等公共场所公布小偷照片、简历引发争议；案例2——河北省政法委出台且由省政府转发的“赦免民营企业家原罪”的文件引发争议；案例3——吉林省公主岭市某地政府搞民营化不再管消防救火引发争议；案例4——福州行政合同实施过程中的港中旅BOT路桥项目起风波。新近在社会上引起很大争议的这些案例或事例，有无问题、有何问题，人们对此见仁见智、尚无定见。
[5] 莫于川.中政府：我国城市政府组织法制的理性选择[J].现代法学，1995，（2）.19-25.
[6] “两参一改三结合”是指工人参加管理、干部参加劳动，改革不合理的
规章制度，工人、干部和工程技术人员共同攻克技术难关和管理难题。这是20世纪50年代末期“大跃进”时期鞍山钢铁公司总结出来的工厂管理制度改革创新的做法，毛泽东主席对之评价极高，称之为“鞍钢宪法”。其基本做法和经验后来传播和影响到许多国家、地区和管理领域，例如被许多日本大企业加以学习运用，在员工
培训方面取得良好效果。我国改革开放后被国外学者引介进来，也即“出口转内销”，曾一度受到国内学者和实务界的关注与采用。
大学排名 [7] 这三个行政法规是《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》。
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