近年来各国行政监察制度的完善及其借鉴意义((2)

三、行政监察程序的完善

近年来，行政监察程序趋向完善，主要是更加公开化和方便申诉。

英国1967年的议会行政监察专员并没有允许议会行政监察专员可以公开个人的申诉，但是在1990年代中期，Sir William Raid发表了几个他认为具有普遍重要性的实施全面调查的案件的报告。自1994年议会行政监察专员被赋予了对于公务信息不公开的不满可以按照1967年议会行政监察专员法的规定进行处理的权力以后，对于这些不满的详细调查由议会行政监察专员定期出版。（可能是由于涉及信息公开方面的内容，所以可以定期公开，而对于不涉及信息公开方面的内容，还是只能出匿名摘要。学者对此自然很是不满。）[9](p644)

在澳大利亚，公民可以写信或亲自前往监察专员设在各地的办公室进行投诉。澳大利亚监察专员制度的另一特点是广泛运用电话传真等通讯设施，接受公民的投诉。在其他一些国家，监察专员只接受书面投诉，而不接受电话投诉。在澳大利亚，专门为监察专员办公室设立公用免费电话热线。任何人都可以通过电话亲自提起投诉，或征得亲友同意后代表亲友投诉。在澳大利亚，居民投诉的途径很多，需要时还可请律师、议会议员或移民代理代为投诉。监察专员办公室有专门的调查官倾听投诉，并解释监察专员办公室可以提供何种帮助。为了调查方便，投诉人应回答调查官提出的有关问题，必要时还应提供有关信件等文书。[11]

在奥地利，有一个牵动着千家万户的电视专栏，它的节目主持人是被称为人民律师的人民监察官（议会行政监察专员）。每周一次，他通过荧屏向国民介绍实施监察工作情况，针砭时弊，号召人们积极投诉，揭发行政部门的违法行为和各种不良行政弊端，当好国家的主人。人民监察官与新闻媒介亲密无间，密切配合。广播里能听到他们的声音，电视里能看到他们的形象。他们的“杀手锏”就是公开曝光。每周召开新闻发布会，向新闻单位通报情况，散发材料，供其选用。对久拖未决的问题，则组织电视讨论，形成压力，促其尽快解决。[12]阿根廷电视台也设有每周一次监察专员节目。

任何欧盟公民或者任何居住或者在成员国有登记注册的办公室的自然人或法人都可以向欧洲议会行政监察专员投诉，可直接投诉也可以通过议员转交。申诉不必为不良行政的直接受害者，但是必须先行与申诉相关的机构或者团体联系。申诉必须在申诉人知道构成申诉基础的事实之日起两年之内。行政监察专员还可以主动进行调查，这是他的英国同行所不具有的一项特别强大的权力。1997年欧洲议会行政监察专员发动了四次主动调查。在一次主动的关于特定的共同体机构和团体所掌握的文件对公众开放的情况的调查之后，监察专员在年末向欧洲议会提交了他的第一次特别报告。[2](p71)

我国古代较早地建立了当时先进的封建监察制度，但是当代的监察制度却不尽人意，在监察主体的独立性、监察程序的规范化等方面还有较大的差距，如果能够吸收我国古代监察制度的精华，借鉴国外监察制度的先进经验，相信一定能够对我国的监察制度的完善有所助益。

（一）加强监察机关的独立性，完善监察主体

我国《监察法》第2条规定：“监察机关是人民政府形使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”第7条规定：地方各级监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。这些规定说明我国的行政监察机关实行双重领导，即同时级人民政府和上级监察机关的领导，也说明我国的监察是一种行政机关的内部监察。在实际政治生活中，监察机关与党的纪律检查机关同一个机关，两块牌子，隶属与纪委，监察局局长通常兼任委副书记。因此，无论从监督的本义还是从行政法治的要求来说，我国的监察体制都存在明显的缺陷，因为自己监督自己毕竟不可能达到监督的目的。“任何人不能做自己的法官”是“自然公正”原则的首要内容。监察机关一方面受本级政府的领导，一方面对其部门进行监察，必然受到很多牵制，我国监察实践也充分证实了这一点。

关于我国古代的监察制度的独立性问题存在着争论，否定说的理由是监察官员并不独立于皇帝，唯皇命是从，虽然古代也有谏官制度，但是是否纳谏完全取决于“圣意”。不过，中国古代的监察系统实行垂直领导，不受被监察者控制，独立于被监察者，包括宰相在内，都要受到监察，这一点基本是历史事实。而我国当代的地方监察机关受双重领导，与古代的监察体制相比实际上是一个退步。

源于瑞典的议会行政监察专员制度，在20世纪风靡全球，是值得我们借鉴的一项制度。议会行政监察专员由议会任命，对议会负责，但具体办案不接受议会的指示，不受其他机关的干涉，除非有违法行为不能免职，具有很强的独立性。国外的议会行政监察专员制度自实行以来已经取得了良好的效果，我们完全可以借鉴。我国实行人民代表大会制度，人民代表大会是我国的权力机关，代表人民行使国家权力，其他一切国家机关都要接受权力机关的监督。在人民代表大会尤其是全国人民代表大会之下设立行政监察专员，完全符合我国的政治体制，在理论上没有任何障碍，只存在具体上如何操作的问题。

我国目前监察和审计职能分别由监察机关和审计机关行使，但在实际工作中，两者有时相互配合，联合办案。而监审合一制度是加强反腐力度的一种有效机制，可以同时管住钱和权，也是值得我们加以研究和借鉴的一项内容。

行政监察制度是通过监督行政权最终达到保障公民权的一项制度，设立人权监察专员以保障人权，在已经签署或加入有关人权公约的背景下，从明智的观点来看，也只是一项迟早的选择。

正如前面所述一国行政监察制度作用的大小是与该国的宪政与民主基础息息相关的，我国已经将“建设社会主义法治国家”的目标写入宪法，正在朝民主、法治、宪政国家迈进，相信随着民主与法治的进步，行政监察主体会得到进一步完善，行政监察制度的作用会得到进一步发挥。

（二）拓展行政监察的对象

目前国外的行政监察的内容不仅包括政府行政行为的合法性，而且发展到包括其合理性，即对“不良行政”以及政府政策的合理性的监督；不仅监督政府行为的实体内容，而且监督行政行为的程序，尤其是政府行为的公开化问题。而我国行政监察工作的内容目前主要限于国家行政机关极其工作人员违法乱纪的行为，监察的范围相对狭窄，不能全面地监督行政机关的行为，也难以全面保障行政相对人的权益，因此，我国行政监察的范围需要进一步拓宽。一方面，需要增加对政府行为和政府政策合理性的监督，另一方面，需要加强对行政机关的行为是否符合法定程序的监督，尤其是对信息公开的监督。“阳光是最好的防腐剂”，通过行政公开，既可以方便相对人，促进行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐败，更好地实现行政监察的目标。政府信息公开是目前我国政府和学界都在积极推动的一项工程，行政监察对行政公开化的监督，可以促进政府的行政公开，同时，政府的行政公开又有利于行政监察内容的拓展。

我们现在处于信息化时代，行政监察应当充分利用现代通讯手段提高效率，同时也为行政相对人的投诉提供方便。监察机关应当允许相对人采取电话或电子邮件等方式投诉。相对人也可以委托代理人进行投诉，并且投诉者、申诉者或者检举者不应当限于与有关政府行为利益相关者。

国外的议会行政监察专员往往并没有直接处罚或处分的权力，但是他们的“杀手锏”就是公开调查结果，从而取得理想的效果。我国的行政监察在公开化方面还有很多不足，许多问题往往内部“消化”，应当借鉴国外的经验，加大公开化的力度，充分利用社会舆论的力量，促进清廉、合法与合理的行政。

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[1] 孔祥仁.行政监察专员制度——世界各国行政监察机构设置模式之三[J].中国监察,1999,(7):46.

[2] Diane Longley & Rhoda James. Administrative Justice: Central Issues in UK and European Administrative Law[M]. London:Cavendish Publishing Limited, 1999.

[3] 孔祥仁.欧盟的行政监察专员署[J].中国监察,1998,(7):45.

[4] [挪]阿尔内·弗利弗莱特.行政监察官——改进政府管理和保护人权的有效工具

[5] 孔祥仁.监审合一的监察机制[J].国风,2004,(12).

[6] 郭增麟.波兰的国家行政监察体制[J].今日东欧中亚,1998,(2):51.

[7] 韩国的反腐道路
[8] 周春生,朱丹.论台湾监察院的过去、现在和将来[J].浙江大学学报,8,(3):60-64.

[9] 张越.英国行政法.北京:中国政法大学出版社,2004.

[10] 田雅琴.日本行政监察制度管窥[J].中国监察,2005,(8):62.

[11] 杜钢建.人权与宪政的卫士制度——国外行政监察制度系列报道.

[12] 孔祥仁.奥地利人民监察官——百姓最后的希望[N].检查日报2003年10月14日。

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