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对“参与式”政府绩效评估制度的评估(1)(2)

2014-11-12 01:38

评价主体

　　“参与式”绩效评价最大的特色就是一改昔日政府内部自我封闭式评价的方式，将公共产品和公共服务的享用者——民众——纳入到正式的绩效评价机制当中。目前的政府绩效评价活动中，公众作为评价主体参与评估的方式主要有两种：⑴不特定的社会公众作为评价主体。此种类型对应的评价技术手段是网络评价和随机的社会调查性满意度评价活动。由于网络的开放性和不特定性，通过网络进行绩效评价的评价主体只能是不特定的公众。典型的事例有2003年和2004年的北京市网民评价政府活动，前者在短期内参与评价的公众达到了14万人之多。[12]⑵按照职业或政治身份参与活动。此类评价主体相对确定，基本的分类理念就是使评价主体按照监督政府的不同角度层次配置。主要包括①含人大、政协在内的党群机关人员，作为权力机关分工制约的评价；②代表上级政府或者本级政府的人员，作为行政系统内部的上级评价；③代表企业或组织利益的人员，作为社会组织体的评价；④代表社会个人的人员，作为社会中个人的评价。

　　通过对实例的观察发现，上述人群中③和④即国家机关外的社会组织体和社会个人评价者在评价主体中大多占有较高的比重。例如“甘肃省非公有制企业评议政府绩效”活动中，作为政府服务对象的非公有制企业占到评价主体总数的60％。[13]开封市万人评议机关活动中，代表企业、组织和个人的评价者数量占到64％。[14]由此可见，公众在政府绩效评价领域受到前所未有的重视，成为中国政府绩效评价活动的一个最重要的主体。

　　评价的对象和标准

　　“参与式”绩效评价主体的广泛性和大众性决定了活动本身与高度的技术化和专业化的“不兼容性”。要尽可能地吸纳公众参与到评价中来，各级政府采取了评价对象的笼统和整体性作为对策。大体上，以公众大规模参与作为绩效评价主要方式的活动都将评价对象设置为笼统的行政活动维度，以便于参与者进行直观测评：政府公开，依法行政、办事效率、职能转变、服务态度，勤政廉洁等。评价的标准也与“参与式”的特征一以贯之，即基本围绕公众对政府活动的“满意度”问题展开，区分“满意”、“比较满意”、“不太满意”、“不满意”等程度。尽管有部分的政府绩效评价活动采取了公众满意度评议与专业化数据测评相结合的方式，但仍然无法改变大规模“参与式”评价活动中评价标准“主观化”得特色。大规模“参与式”政府绩效评价活动中，政府采集到的公众评价多是对于政府宏观职能的主观评价，甚至干脆是一种直观的心理感受，具有极强的个人主观色彩。这些“主观心理感受”基于“参与式”评价的正当化形式，成为对政府活动效果的评价指标。

　　公众参与的方式

　　为了展开大规模“参与式”评价活动，各级政府都将主要的精力放在了公众参与方式上，并为之投入了大量的资源。江苏机关作风万人评议活动采取发放评议表并回收的形式进行评价；[15]银川市万人评议政府活动采取报纸问卷和印刷问卷的方式吸纳公众参与绩效评价；[16]乌鲁木齐通过万人评议投诉电话进行评价意见表达；[17]赤峰市“万人评议工商”活动则出动1200人“走村入户进机关”，面对面方式进行群众评议。[18]参与人数的多少和参与规模的大小在活动中成为绩效评价成败与否的关键性指标。

　　从以上的结构框架来看，公众参与式的绩效评价，既要试图突出公众作为评价主体，又缺乏有效的评价标准和对公众评价进行回应的机制。引入公众参与来对政府公共管理绩效进行评估，其目的包括了内部效能优化和外部效能评价的双重刺激。但是，有必要注意到：为了使行政系统内部效能优化所需要的手段（以及相应的评价指标体系）与外部公众对效能的感受（以及相应评价指标体系）可能并不完全一致，有时甚至是冲突的。 内部效能优化所指向的评价指标具有专业性、数量化等特征，而公众对政府绩效的感受大多是主观的、一般性的，甚至有可能是无意识的。这意味着，在引入公众参与对政府绩效进行评价的实践过程中，这一制度本身可能存在内部动因和外部动因之间的潜在紧张关系，存在着结构和功能上的内在冲突。

　　四、结论：对参与式政府绩效评价的一个评价

　　“参与式”绩效评价模式突出了公共行政活动中“公共性”的基本要素，并将公众直观和心理上的满意度作为评价政府绩效的一个核心指标。正如众多的绩效评价实践在媒体宣传中所强调的那样它们“通过民主程序的创新，进一步将基层民主政治建设引向深入”，是“法治化的框架下，上万民意汇聚，政府职能部门接受考问”。[19]大规模的“参与式”绩效评价至少在理念上凸显了公共行政过程中的民众需求和感受，契合了当前中国政治和法律制度改革中民主化、法治化的要求。在此意义上，民主参与的理念和广泛参与的形式成为了“参与式”绩效评价路线的合理性基础。

　　但是，理念和目标的实现取决于一系列有效的、可操作的制度安排。观察中国参与式绩效评价的制度实践，我们发现现有的实践反映出制度上明显存在功能障碍，公众对政府绩效进行评价的可靠性、有效性均受到制度上和资源上的制约，表现为：（1）公众的评价需要充分的信息支持，而目前公众获取作为评价基础的信息的能力受到很大限制；（2）公众进行评价的指标需要适度具体化并具有针对性，否则绩效评价就失去了政策制定和政策学习的理性化功能；而目前的参与式评价模式在评价指标体系上过于笼统和不可捉摸，评价结果具有很大的再解读空间；（3）公众参与评价的过程和结果必须公开，否则这一过程本身就可能成为被操纵的做秀；（4）对公众评价的结果需要有明确的、可操作的回应机制，否则将使参与式评价流于形式，并挫伤公众参与对政府的信任。

　　对比这些规范性的要求，我们发现，现有的参与式绩效评价模式在实践中都存在着有效性机制的缺位，其结果是导致一系列功能障碍，参与式绩效评价流于形式或成为另一种“公共秀”在制度实践层面也就很难避免了。

　　参考文献：

　　[1] 通过“百度”检索“政府绩效评估”，查到相关页面168，000个，其中既有对政府绩效评估的理论分析、比较研究的文献，也有大量的有关各地方进行政府绩效评估实践的报道。政府绩效评估，不论在理念还是制度层面，都已近成为行政法和公共行政学领域的一个关键词。

　　[2] 参见报道《浙江云和县“万人评议政务”席卷山城》
　　[3] 参见报道《南京推万人评议机关办法 百姓期待杜绝弄虚作假》
　　[4] 参考湖南省统计局的报告：《构建人本政绩体系 科学评价政府政绩——关于地方政府政绩评价的研究》，参见网址
　　[5] 硬性指标主要指比较客观的，具有可审计和测量性的量化指标。相对于硬性指标的是软性指标，主要是指主观性比较强的社会公众对政府的评价指标，考察政府的支持率，增强政府的合法性和权威。参考钱存端、徐剑梅、何凤秋、李明《美英日是如何考核政府的》，出自吴知论主编，《中国地方政府管理创新》，人民出版社，2004年10月，390页。
　　[6]这样一种对于参与式绩效评估制度引入的基本态度可以在新闻报道中轻易的感受到。例如关于莆田市政府绩效评估的报道中有这样的描述：“省绩效评估小组指出，莆田市坚持以开展政府绩效评估作为落实科学发展观的有效载体，实现了经济社会的快速健康协调发展。”在非公有制企业评议甘肃省政府绩效事件中有这样的描述：“有专家指出，如此大规模地搞非公有制企业评议政府活动，在全国尚属首次。”《新京报》上更是有这样的新闻标题：《政府绩效评估：地方政府创新的驱动器》
　　[7]参见报道《北京网上评议政府部门活动突然闭幕 未公布结果》，《“网民评政府”陷入的是怎样的“沉默”》
　　[8] 南京社会科学院院长、研究员叶南客认为“‘万人评议’体现了以人为本、服务市民和务求创新的作风。通过评议，有利于找到差距，从而不断提高执政的能力；这也是扩大政府的影响力和凝聚力的一种手段，有利于促进政府与群众建立血肉联系的关系，从这个意义上说，它也是和谐社会建设的一种途径。”参见新闻报道《江苏机关作风万人评议结果揭晓满意率为99.3%》
　　[9] 当然，也不能排除另外的一些动因，比如，引入公众参与式的评价方式，完全可能是一种运动化、形式化的管理思维的结果，运动是可以动员、可以控制的，政府可以“收发自如”。在实践中，政府对公众评价的冷漠，在一定程度上也说明，公众参与式的评价，也许也逃脱不了“运动化”的命运。
　　[10] 彭国甫：《地方政府公共事业管理绩效评价研究》，湖南人民出版社，2004年12月，117-152页。
　　[11] 事件详细报道参见《“网民评政府”陷入的是怎样的“沉默”》
　　[12] 《北京网上评议政府部门活动突然闭幕 未公布结果》
　　[13] 数据来自《甘肃省非公有制企业评议政府绩效评价报告》2006-6-9.
　　[14] 数据来自《开封市万人评议机关活动2004年评议工作实施办法》
　　[15] 参见《江苏机关作风万人评议结果揭晓 满意率为99.3%引争议》
　　[16] 参见《银川市万人评议政府问卷调查有果》
　　[17] 参见《乌市万人评议投诉电话有点冷》
　　[18]参见《赤峰市喀喇沁旗：举行“万人评议工商”活动》
　　[19]　参见报道《浙江云和县“万人评议政务”席卷山城》
 

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