行政诉讼适用诉讼代表人制度初探(1)(2)

    3.因对行政机关就民事赔偿案件的裁决不服而引起的纠纷。

　　公安、农业、工商、林业等行政机关对平等主体间的民事赔偿问题可以“责令”当事人赔偿损失,而且这种“责令”是带有强制性的,当事人不服可以起诉。6此类纠纷有时会涉及众多人利益而致使一方当事人人数众多。例如：某县众多农民不服该县工商行政管理机关对该县一种子公司出售伪劣种子致使众多农民受损一案的处理而向该县人民法院起诉。7

　　4.因对行政机关依职权作出的强制性补偿决定不服而引起的纠纷。

　　“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的强制性补偿决定不服的,可以依法提起行政诉讼。”8此类纠纷有时会涉及许多人形成群体性纠纷。例如,在城市房屋的拆迁过程中,拆迁人与众多被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限,经协商达不成协议,由批准拆迁的房屋主管部门裁决后，当事人可向人民法院提起诉讼‰。

　　5.因对行政机关就有关土地、矿产、树林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服而引起的纠纷。

　　公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权的归属的处理决定,如果不服可以向人民法院起诉。10此类纠纷会涉及众多相对人而引起群体性纠纷。例如，众多相对人认为符合法定条件而向矿业行政机关申请办理采矿许可证，矿业行政机关不予办理或不予答复的,相对人可以提起行政诉讼。

　　四 行政诉讼具体适用诉讼代表人制度的几个问题

　　（一）法律依据与参照法律问题

　　最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》（试行）第114条规定：“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法的规定外,对本意见没有规定的,可以参照民事诉讼法的有关规定。”这就为行政诉讼适用诉讼代表人制度提供了直接法律依据。具体可以参照《中华人民共和国民事诉讼法有关规定》第54、55条的规定,以及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第59条至64条的规定。

　　行政诉讼与民事诉讼是现代民主国家的两相基本制度,二者既有紧密的联系,又在许多方面存在着严格的差别，因而行政诉讼适用诉讼代表人制度又与民事诉讼适用诉讼代表人制度有所不同。例如：民事诉讼适用诉讼代表人制度，人数众多一方既可能是原告,也可能是被告；而行政诉讼适用此制度时，人数众多一方只可能是原告。1因此,行政诉讼适用诉讼代表人制度时宜充分考虑行政诉讼的自身规律和性质,使诉讼程序适合行政诉讼的内在特性。

　　（二） 管辖问题

　　行政诉讼适用诉讼代表人的案件涉及人数众多，涉及面广，此类案件的公正解决具有非同寻常的意义。同时鉴于作出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院在人力、物力、财力等方面都受制于该地人民政府,因此，笔者认为,为保证人民法院裁判的公正性,行政诉讼适用诉讼代表人制度的案件宜由作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关所在地的同级人民法院管辖。

　　（三） 审理与裁判问题

　　民事诉讼适用诉讼代表人制度的案件,如果当事人人数不确定,人民法院受理案件后,采取发布公告的方式通知当事人。但在行政诉讼中行政管理相对人都是特定的,且大多集中在某一行政区域内,因此,笔者认为,人民法院审理后不必发布公告,采取直接通知的方式即可。

　　适用诉讼代表人制度的行政案件涉及面广,影响大,且原、被告双方常存在行政管理关系,因此，笔者认为，在审理此类案件时,人民法院宜强化国家干预的职能,尤其注意审查以下情节：（1）诉讼代表人是否合格；（2）诉讼代表人行使处分权时是否损害其他共同利益人的合法权益；（3）共同利害关系人的合理意见是否为诉讼代表人所接受；（4）更换、追加的诉讼代表人是否合格；（5）诉讼代表人是否将诉讼中的重大事项通知群体的其他成员等。

　　人民法院作出判决时,如果原告方胜诉,笔者认为可由人民法院作出原则性的、概括性的判决,然后责令作出具体行政行为的行政机关据此制作出具体的执行判决方案,送人民法院审查认为合格后方可生效执行。

　　「注释」

　　（1）  程燎原、王人博著《赢得神圣——权利及其救济通论-》,山东人民出版社,1993年3月第1版,第349页。

　　（2）（3）张卫平著《程序公正实现中的冲突与衡平》,成都出版社,1993年4月第1版,第179——180页。

　　（4）（11）参见邢鸿飞、李向阳《行政诉讼中的法律障碍及其对策研究》,载《南京大学学报》（哲学,人文。社会科学版）,94年第2期。 中国大学排名
　　
         （5）柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》,中国人民公安大学出版社,1991年5月第1版,第251页。

　　（6）参见黄杰主编《行政诉讼法贯彻意见析解》,中国人民公安大学出版社,1992年1月第1版,第35页。

　　（7）从历史上人民法院对此类案件的处理情况看,在行政诉讼制度建立以前,一般作为民事案件处理。建立行政诉讼制度后,特别是近几年随着行政立法的不断健全和完善,国家在立法中明确授予行政机关可以适用行政手段处理民事纠纷的职权,并且规定当事人不服德行处理决定可以向人民法院起诉。

　    （8）、（10）分别参见最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第5条、第7条。

　　（9）参见国务院1991年3月22日发布的《城市房屋拆迁管理条例》第14条。

　　「参考文献」

　　1、程燎原、王人博著《赢得神圣——权利及其救济通论-》,山东人民出版社,1993年3月第1版。

　　2、张卫平著《程序公正实现中的冲突与衡平》,成都出版社,1993年4月第1版。

　　3、邢鸿飞、李向阳《行政诉讼中的法律障碍及其对策研究》,载《南京大学学报》（哲学,人文。社会科学版）,94年第2期。

　　4、柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》,中国人民公安大学出版社,1991年5月第1版。

　　5、黄杰主编《行政诉讼法贯彻意见析解》,中国人民公安大学出版社,1992年1月第1版。

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