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行政组织法学的研究及其学理价值(1)(2)

2014-11-19 01:11
    （三）通过理性的抽象实现理性的具体 从感性的具体——理性的抽象——理性的具体，反映了思维的规律，也体现出理论研究与落实的过程。行政法学研究的实质在于：从行政管理的现象以及具体规范中，抽象出行政权运作的本质规律，加以归纳，上升到理性的高度。指导具体制度与规范的形成，再作用于行政管理的实践，实现理性的具体。在这一过程中，理论的成熟与深化是具体制度形成与健全的前提条件。这就要求我们的研究，不能仅就制度而论制度，而应透过现象与具体制度，去挖掘事物的本质与规律。
    我国现有的行政组织法学研究，绝大部分仍停留在简单、粗浅的注释法学阶段。所谓的研究，只是对零散的法律条文进行归纳与介绍 ，缺乏必要的理论探索；只是就现状而论现状，缺乏对行政权合理配置等应然关系的研究。这种方法上的落后，导致我国行政组织的法学研究远远地滞后于实践，没有发挥出理论的前瞻作用。因而，改变这种落后的研究方法，加强行政组织法学研究中的理性分析，并用以指导和促进我国行政改革的具体实践，已成当务之急。
    （四）力求历史与逻辑的统一 历史与逻辑思维方式的区别，在于立足点不同。逻辑的方法指通过概念本身的逻辑关系来探求事物的本质。历史的方法是在历史发展的自然过程中揭示事物的本质和规律。在行政组织的研究中，用逻辑分析的方法来揭示行政组织自身的特点，必须立足于行政组织的现实状态，从行政权现实运作的需要出发，探求行政组织法律规制的规律。同时，又应当用历史分析的手法，对行政权的演化与发展进行研究，从中归纳出行政权运作的历史规律性，进而将这种规律性渗透于行政组织，行政行为等具体研究之中。
    历史与逻辑思维方法的统一，要求我们立足于现实，但不能拘泥于现实；要求我们的研究是一个过程性的动态研究，而不是割裂历史的阶段性研究。将历史、现实与未来统一于我们的研究之中，立足于现实、着眼于未来 。这样的研究才能既具有实效性，又具有预测性。具体到行政组织法学研究之中，既应从现实行政权运作的协调、统一的角度来研究，又应从行政权的历史变迁来分析。这样，才能充分地发挥出理论研究的预测与指导作用 。
   
    三
    行政组织法学研究的学理价值

    总结前两个阶段理论研究的经验与不足，可见，澄清行政组织法学研究的价值，取决于如何确立其研究内容与方法。正是由于研究方法的欠缺，行政组织法学研究的独立价值，在我国行政法学界一直未得到应有的重视。随着行政机构改革的深化，对完善我国行政组织法提出了现实需要。基于此，理论界开始改变一往的偏颇态度，逐步重视起行政组织的研究，但这种重视多少带有务实与随机的色彩。毋庸质疑，实践是理论研究的基础与目的，然而，这种应时性研究又使理论失去了自身的理性与超然。因而，笔者认为抛开任何机会与务实的因素，真正从理性的高度来分析行政组织法学研究的理论价值，是十分必要的。
    （一）行政组织的研究制约着行政行为研究的广度与深度 行政法是规范行政权运作的法律，而行政权的运作必然是一定行政机关作用的结果。因此，组织与行为之间，组织法与行为法的研究之间，必然存在着一定的关联性。具体体现为以下几个方面：
    １、行政权的配置决定着行政行为的空间与效力
    行政权的配置包括两个层面的内容。一方面，指行政权在不同行政主体之间的分配。这是现代行政中，国家同其它行政主体之间分担行政的结果；另一方面，指行政权的具体化，即行政权具体落实为不同行政机关的行政职权。因而，完善的行政组织法中应当包括：中央、地方以及公务法人之间、不同行政职能部门之间各自明确的权限范围。 （转载自中国科教评价网http://www.nseac.com）
    在行政行为的研究中，行为空间取决于行为者的权限范围，行为效力则受行为者的法定活动空间的制约，超越权限属于无效行为。因而，行政行为空间与效力的具体研究，必然不能脱离组织法中有关行政权配置的内容。现代行政是羁束与自由的统一体，行政自身的特点决定其行为应当具有一定的自由活动空间，但法治主义又限定行为必须有法律授权，以法律为依据。协调好行政行为的羁束性与自由性两大特征，是充分发挥行政管理作用的前提。如何确定两者的关系，在多大程度上给予行政行为自由活动的空间，则取决于行政组织法中授权的范围和方式。
    ２、行政主体多元化导致了行政行为方式的多样性
    现代行政的一个突出特点是行政主体的多元化趋势。既有公法组织，又有私法组织；既有地域性组织，又有成员性、目的性组织。这种多元化趋势是行政管理方式民主化，和行政活动领域日益扩大化共同作用的产物。不同性质的行政主体有其独特的行为方式。因而，随着现代行政功能的加强，以及国家行政主体的多元化，行政活动的方式也必然趋于多样化和复杂化，既存在着传统的单方命令式行为，又存在着新兴的契约，指导以及其它准私法性行为。从行政作用来看，不仅有传统的秩序行政作用，而且增加了整备行政和给付行政作用。 在理论上，要求我们根据不同行政主体的性质和特点，研究其行为方式。这不仅是行政组织，而且也是行政行为，乃至整个行政法学研究的核心问题。
    ３、行政组织规范是行政行为规范的基础
    行政法的一个显著特点在于实体与程序的兼容性。即在同一部门法中，既包括实体性法律规范，又包括程序性的法律规范。显而易见，以规范行政组织的职权，职责为主要内容的行政组织法属于实体性的法律规范。而绝大多数行为规范，则是落实这些职权、职责的具体操作性要求（如行政程序法）。就具体法律而言，有关职权归属问题（如《行政处罚法》中处罚的设定权、行使权等）属于组织法的范畴，而职权的具体运用则属于行为法的研究领域。因而，两者是目的与手段的关系，一方面，行政组织规范是行为规范的基础与实质；另一方面，行政行为规范则是组织规范的落实与保障。 （转载自中国科教评价网http://www.nseac.com）
    ４、行政组织与行政行为的研究内容存在交叉
    杨建顺先生在其所著《日本行政法通论》中介绍到：关于行政组织法和行政作用法，行政组织法和行政救济法的关系，最近成为日本行政法学最普遍关注的问题，对于某项特定的行为，到底是行政组织法上的行为还是行政作用法上的行为，成为讨论的焦点。这里暂且不论行政作用同我国行政法学中行政行为的区别，单从我国行政行为的既定概念出发，也存在着组织法与行为法研究内容上的交叉。主要体现为：组织行为(设立、变更、终止行政机关的行为)、行政委托、行政授权等，既涉及行政职权的配置，又涉及具体行为的问题，处于行政法学研究的模糊地带。这种研究的交叉与模糊地带的出现， 从另一个角度再次反映出组织法与行为法研究内容的紧密关联性。 诸如此类问题在我国行政法学界，尚未引起足够的重视。随着行政改革以及法制化的进程，对此类问题深入研究，并加以规范已成当务之急。这取决我们对行政组织的研究，仅限定于静态的组织结构分析，还是有必要扩展到设立、变更、终止行政职权等动态行为领域。这一问题的解决，不仅为我们再次反思我国行政法学体系构成的科学合理性提供了契机，而且影响到“组织法定”这一行政法治原则的具体落实。
    (二)行政组织法是监督救济的法律基础
    1、行政组织法是监督与救济的权力来源
    要使不同职能、不同层级的行政组织成为一个完整、协调的有机整体，既实现行政管理高效、民主;又保障国家行政的统一。一方面，要有明晰的权责分工，做到权责法定，克服权力配置的随意性;另一方面，应有健全的监控体制，保障权责的具体落实，实现监控手段的法律化。而健全监控体系的第一步，是确立不同隶属、不同层级的行政机关的相互关系，明确层级监督与专门监督各自的范围与方式，赋予上级机关与专门机关法定监督职权，从而形成权责明晰、相互配合、相互制约的关系网络。这种相互制约关系的规范与确认属于行政组织的研究范畴。同时，又为行政救济制度提供了前提和基础。因而，行政救济法是组织法中监控关系的进一步落实。两者的立足点不同，组织法立足于保障行政系统内部的有效监控；而救济法的目的则在于维护相对人的合法权益。两者又有着密切的联系，一方面，行政组织法中关于监控关系的确立决定着行政救济的方式（如：层级救济与专门救济等），是监督与救济的权力来源；另一方面，行政救济是监控关系的体现与落实，两者在实质内容上有许多重合之处。

    2、行政组织法是行政救济中合法性审查的实体依据
    行政行为合法的首要条件是行为者拥有合法的行政职权。一切行政行为必须以行政职权为基础，无职权便无行政，不合法产生的行政职权不能构成合法行政的基础，这是行政法治中的法律保留原则在组织法上的要求。基于这点，行政救济中首先要审查行为者，即行为者是否拥有合法的权力来源。正如学者指出的：对于行政主体来说，其行为没有法律根据本身就是违法，而无需用另外的法律规范来加以衡量。 这里所谓的法律依据，包括是否符合行政组织法中有关行政职权与职责的规定，是否符合行政委托与授权的法定要求。
    3、健全责任体制有待于行政组织与行政救济法学研究的共同深化
    责任是不履行义务而产生的法律后果。民主、现代的行政管理必须有健全的责任体制相配套。行政法中监督与救济的功效，最终归结于责任的落实。而完善的责任体制的建立，又亟待行政组织法学研究的深化。两者的联系体现为：第一、行政救济中责任主体的范围应当同行政主体理论相适应，确保行政主体概念内涵与外延的一致性。第二，公务员个人责任的构成、承担方式应当同公务员管理制度相配套。此外，诸如责任的种类、归责原则、责任竞合的处理、责任方式以及其它具体操作性问题，则属于行政救济的研究范畴。因而，完善与健全责任体制，需要行政法学这两方面研究的相互配合、相互促进。
    (三)正确认识行政组织的法学研究是科学构架行政法学体系的前提
    行政法学的研究目的在于规范行政权的运作。因而，研究的首要任务是明确行政权的归属者，无论从主体还是从组织的角度来研究，这点都是不可逾越的。区别在于：不同的角度和方法所导致的研究内容以及理论体系大相径庭。
    就两大法系而言，由于法律文化的传统以及对行政法的理解不同，两者在研究内容与体例结构上存在很大差异，这点也毫不例外地反映到行政组织的法学研究之上。行政程序以及司法审查是普通法系行政法研究的核心，有关行政组织法的内容只涉及立法部门对行政部门的权限委托。这并不意味着英美行政法学绝对排斥有关组织方面的实体内容，只是表明由于宪政体制和法律传统的差异，研究的侧重点不同而已。将逻辑视为法律的生命的大陆法系，素以力求理论的抽象与逻辑完整为传统。具体到行政法学的研究上，都无不例外地首先对行政权的归属主体作专门分析研究，将行政组织的研究视为行政法学理论体系逻辑完整的前提。因而，有关行政组织和公务员等实体内容在行政法学中占有十分重要的地位。
    在法律文化的传统与背景上，我国同大陆法系相通之处较多。加之清末以来，我国法治现代化进程主要受大陆法的影响，法律体系与法学研究的思维方式同大陆法系更为接近。习惯于从体例与逻辑结构之中，发掘理论的精髓，将理论的体系视为法学研究内在逻辑结构的外在表现形式。在这种思维定式之下，体系的系统化和科学性直接影响着、反映着理论研究的深度。
    八十年代行政法学界最大贡献在于，建立起具有中国特色的行政法学体系。尽管，在体系的结构、具体组合、主导线等方面，理论界仍存在很多分歧。但在构成内容上，既存学说都脱离不了行政组织、行政行为、行政救济三大方面。实践的发展、理论的深入，要求我们不断地推陈出新。因而，对现有研究成果与不足及时归纳与整理，在此基础上，再次明确行政法学各部分研究的具体内容及其相互关系，尤其是行政组织的研究内容，及其对整个行政法学研究的影响力，是科学构架行政法学理论体系的前提与基础。

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