论行政裁量权及其控制(1)(2)

　  　（一）突破现有的司法审查有限性原则。现有的有限司法审查原则体现了现代国家行政权和司法权的一种配置方式。立法者在规定对行政行为的司法审查的同时，遵循了司法权有限的基本规律，赋予了行政机关以积极，能动地推进各种事业所必需的基本的自由空间。出于对行政裁量的尊重，才决定了司法审查的有限性。但是，由于现代行政的扩张导致行政裁量范围的扩大，行政相对人受行政裁量不法侵害的可能性也会增大；如果相应的司法救济的广度与深度不随之增加，那么相对人的合法权益难以得到充分保障。行政裁量广泛存在于各种行政领域，并不限于具体行政行为，如抽象行为中滥用裁量权造成的危害可能更大。因此扩大行政诉讼受案范围刻不容缓，要把一切对公民合法权益造成危害的行政行为都纳入到行政诉讼当中来，接受司法审查。不少学者已对扩大行政诉讼受案范围的可行性进行了论证，有人就主张可以先将对抽象行政行为的司法审查限于行政法规规章以下的其他规范性文件，这样也可将《行政复议法》与《行政诉讼法》相衔接起来。

　　  除司法审查的范围外，我们还要加大司法审查的深度，即进行合理性审查。传统上，各国对行政行为的司法审查主要采用合法性标准，拒绝对行政行为进行合理性审查。但是，随着各国行政自由裁量权的不断扩张，合法性标准对行政裁量权的控制已显得软弱无力。在这种新的情况下，必须有一种新的控制标准来防止行政裁量权的行使给行政相对人造成不适当的损失。由此，合理性标准便应运而生。在现实中，由于行政裁量存在广泛的自由空间，行政主体在不构成行政裁量权的滥用与逾越的情况下仍然可能造成对公民合法权益的损害，而且这种侵害更具隐蔽性，而且还往往披着合法的外衣。有时这种侵害并不一定是执法人员主观上故意的，但由于行政活动的日趋复杂，行政主体及其工作人员难免在执法活动中出现错误，虽然不违法，却给公民合法权益造成了损害。如果在这种情况下不给公民提供司法救济的手段，显然不利于公民权益的保护，也不利于督促行政机关合法行政，合理行政。长期以来各国都通过对滥用自由裁量权或滥用职权的扩张性解释，不断扩大合理性标准的适用范围：英国的不合理、不相关的考虑、不适当的动机等[7]；美国的目的不当、专断与反复无常、考虑了不相关的因素和未考虑相关的因素、不作为和迟延等[8]；德国的违反合理性原则、不正确的目的、不相关的因素、违反客观性、违反平等对待等[9]，都属合理性审查的标准。而我国法律规定的合理性审查标准仅局限于行政处罚中的显示公正，范围显然过于狭窄。我们应借鉴其他国家的理论，逐步加大合理性审查标准的范围。但同时我们也要明确法院对行政行为合理性的判断标准不等同于行政主体做出行政行为时的合理性考虑的标准，即法院不能代替行政主体以同一标准判断行政行为的合理性。“法院不能用自己的判断代替行政机关的判断，法院只审查行政机关的判断是否合理和公平。即使对于同一证据事实，法院自己作出判断时得出的结论和行政机关不同，只要行政机关的判断合理，法院仍然应当尊重行政机关的判断。”[10]因为现代行政的复杂性，个别问题的专业性技术性不可能使法官对所有行政行为的合理性做出准确判断。因此，司法审查中应确立多层次，多维度的判断基准，如有学者主张将争议分为事实问题和法律问题而采用不同的审查标准[11]，相关问题本文不再赘述。

　  　（二）加强对行政程序中裁量的司法审查。对行政行为的程序性监控也是司法审查的内容之一，而且相对较为容易判断。程序的不公正就难以使他人信赖其结论或内容的正确性。因此，法院应严格审查行政主体在程序问题上的裁量是否存在着违法或不当。我国现行法律目前只规定以法定程序作为行政行为司法审查的程序性标准，致使司法审查的程序标准过于狭窄。笔者认为即使在没有法定程序为依据的情况下，法院也可根据相关行政程序法律规范规定的一般程序规则，或借鉴国外司法审查程序性标准的经验，引入正当程序标准，来判断行政主体对程序的裁量是否足以保障通过该程序作出的行政行为的合法性与合理性。

　  　（三）在司法审查中引进判例制。现代成文法国家与判例法国家都在借鉴对方的先进经验，呈现两大法系融合的趋势。作为典型的成文法国家，法国的行政法却是由判例法发展起来的，这的确值得我们思考与借鉴。行政判例的编纂可由最高院来进行，选择判例的重点在于行政自由裁量案件。我国的最高人民法院近年来一直在进行案例选编，但这毕竟不同于判例制的建立。判例是法律的渊源之一，且具有拘束力，而这些特征都是案例所不具备的。笔者认为我国的司法解释制度倒与判例制有几分相似，都是从审判实践中总结出来一定的经验，使之制度化并赋予其约束力来指导法院的审判工作。但判例制更具体，更细化，更有利于法院应对复杂多变的现实生活。同时，行政机关通过对行政判例的学习研究，也会增强其对行政裁量权自我约束的自觉性。

　　  （四）借鉴国外的陪审团制度。陪审团是在审查证据的基础上，对有争议的事实做出决定，并用以作为法官判决的基础。我国目前的人民陪审制并不是真正意义上的陪审制。笔者认为在行政裁量案件中建立陪审团制度是有其合理性的：因为对行政行为进行合理性审查更多涉及的是事实性问题，这正是行政审判中陪审团制度存在的基础。尤其是在现代行政中，许多问题都与一定的的专门性，技术性问题相关，而法官并不是所有问题的专家。如在环境污染测定与处罚的行政诉讼中，可以请若干环保问题的专家组成陪审团对事实问题进行审查，这样才能对行政裁量行为的合法性与合理性问题做出更为准确的判断，有利于法官适用法律做出公正合理的判决。

    结语

　　  现代国家需要行政裁量，建设法治国家又必须对行政裁量权进行控制，由此而带来的各种相关制度相互作用。但任何制度的变革都要注意与其他制度的协调，同时也需要我们大胆发挥一些想象力。无论任何制度的变革都不应该是扼杀行政裁量权，而应是有利于行政裁量权在法治原则下正常运作，有利于合理配置权力，有利于提高现代国家实现政府职能的效率和水准。

参考资料：

    ［1］参见[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第124页以下。

    ［2］王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第545页。

    ［3］杨建顺，《行政裁量的运作及其监督》，载于《法学研究》2004年第1期。

    ［4］杨建顺，《行政裁量的运作及其监督》，载于《法学研究》2004年第1期。

    ［5］[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第125页。

    ［6］[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第125页。

    ［7］姜明安《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第158-160页。.

    ［8］王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第678-679页。

    ［9］姜明安《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第132-135页。

    ［10］皮纯协，胡锦光《行政诉讼法教程》，中国人民大学出版社1993年版，235页。

    ［11］王学栋，冯洪革《论行政行为司法审查的标准》，载于《石油大学学报》（社科版）2004年第2期。

    ［12］ [德]毛雷尔著,高家伟译.行政法学总论[M].北京法律出版社,2000,124-125.

    ［13］王名扬.美国行政法[M].北京.中国法制出版社,1995年版,545,678-679.

    ［14］杨建顺.行政裁量的运作及其监督[J].法学研究,2004,( 1):3-17.

    ［15］皮纯协,胡锦光.行政诉讼法教程[M].北京.中国人民大学出版社,1993,235.

    ［16］姜明安.外国行政法教程[M].北京.法律出版社1993，158-160，132-135.

    ［17］王学栋,冯洪革.论行政行为司法审查的标准[J].石油大学学报,2004(2).

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