从公民资格内省当下行政诉讼之困境(1)(2)
2014-11-27 01:15
导读：在现实中，行政行为的影响往往会超过它所直接针对的个人。随着行政法治的发展，对这部分权益的保护逐步被理论与实践所认可。在这一趋势下，以“权
在现实中，行政行为的影响往往会超过它所直接针对的个人。随着行政法治的发展，对这部分权益的保护逐步被理论与实践所认可。在这一趋势下，以“权利”受到侵害作为界定行政诉讼原告资格的标准已经无法适应现实的需要。因此，“‘利害关系当事人’的概念不断扩大，从明显的当事人扩大到竞争人，又从竞争人扩大到消费者。这种趋势并不统一，但是主流是为了公共利益，……” 。这一发展使得利害关系人不再局限于其权利和义务受到行政行为直接影响的“明显的当事人”或“直接相对人”。在影响竞争和消费利益的案件中，竞争者与消费者同样被视为“利害关系人”，拥有排除违法行政请求权。随着法律保护范围的扩大，在传统观念中原本被解释为反射利益的，逐渐成为法律所直接保护的对象，从而拥有了提起行政诉讼的原告资格。例如：根据日本现行《行政案件诉讼法》的规定，能够提起撤消诉讼者，必须是与行政处分的撤消有“法律上的利益”者。这一规定使得“私人（行政相对人）已经不只是作为行使公权力的直接名义人，而且作为第三人的法律地位也得以承认。……”
在美国，随着法律保护范围的扩大，司法审查的原告资格进入了“利益”保护时期，对于那些并不属于行政行为的直接、明显当事人，其权利未受到行政行为的直接影响，但其利益受到侵犯的利害关系人的保护也成为法院的重要职责，为此，法院改革了传统司法审查的原告资格界定。在联邦电讯委员会诉桑得斯兄弟无线电广播站一案中，首先肯定了除享有合法权利者外，作为竞争者的起诉资格。 在该案判决中，法院认为竞争者的合法权利虽然没有受到损害，但其利益受到影响，应当具有原告资格。同时指出：“侵犯法定权利的规定对司法审查设置了不必要的障碍。……原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害是法院所应当解决的。……如果原告与他所请求复审的行政行为有直接的个人利害关系，这个标准就算达到了，而不必追究这种行政行为是侵犯了他的法定权利还是对他造成了其他利益（不属于法定权利的利益）损害。” 此后，法院通过一系列的具体判例，逐步肯定了竞争者、消费者以及环境消费者等非直接相对人的原告资格。施瓦茨总结这一发展时指出：“这一阶层先从‘明显的当事人’扩大到了竞争人、再扩大到了消费者；先扩大到现有经济利益的消费者，再扩大到了受非经济损害的消费者。……” 这段话概括了行政诉讼原告资格的发展轨迹，揭示了社会发展对法律保护范围的影响。
三 当下行政诉讼之困境
我国行政诉讼法历经曲折，一路坎坷走到今天，从权力传统到意识形成已经取得了不小的成绩，虽然苹果尚未成熟，抑或夹杂苦苦涩味，但制度表面上的认识可为人们达成一种共同的愿望，公民权利制约下的公权也不可能大胆恣意，权力的扩张同样受到冲击，这样一个分水岭的形成最重要的是让人们逐渐增强了自己作为公民主体的意识。然而制度上的虚幻不可能代替现实的弊端，我国行政诉讼中的困境仍然纷繁复杂，其表现在：
困境一：行政诉讼案件少。
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行政案件与民事案件、刑事案件相比，显得较为冷清，突出的表现就是行政案件受理的 数 量极低。以1996年为例，全国法院行政案件的审结数仅为79527件，而法院审结各类案件的总数为5273544件，仅占各类案件总数的1.52%；即使是提起的行政诉讼案件，与现实中实际发生的具体行政行为相比，也是微乎其微，凤毛麟角；同时有资料表明，这几年行政案件的增长速度也明显减慢，比如1990年行政诉讼法实施的第一年，全国各级法院一审行政案件为13006起，1991年为25667起，上升率为71.35%，1992年以后上升率急剧下降；从1993年到1998年的6年间，我国各级人民法院受理的一审行政诉讼案件为37万多件（但各年并不平衡，1998年一年的行政案件为98463起，就占了这几年总和的27%），这个数字与全国现有12亿人口的绝对数量相比，总起诉率只有万分之二点三。比如1997年，在我国每100万人中，仅有60人提起行政诉讼，而有些国家，每100万人中就有几百人提起行政诉讼（注：高娣：《行政诉讼：民与“官”在法律的天平上》，载《法制日报》，1998年9月23日。），我国的行政诉讼案件，少得可怜。（6）
我国行政诉讼案件少，这是由于我国公民的合法权益较少受到侵害的缘故吗？答案是否定的。因为只要看一看各级信访机构收到和接待的近于天文数字的来信来访就知道，事实并非如此。行政案件少，并不是行政争议发生的少，而是大量的具有行政意义的案件没有诉到法庭。
困境二：行政案件撤诉多。
行政争议案件不仅起诉率本身就很低，而且行政案件审结时的“撤销率”远低于“维持率”，“维持、撤销案件率”远低于“撤诉率”，而撤诉案件中“正常撤诉率”又远低于“非正常撤诉率”。例如据南阳地区统计，在该地的五县市法院的裁判中，平均撤诉率就高达37.5%，几乎等于平均维持率(23.4%)与平均撤销率(14.4%)二者之和。在我国行政诉讼案件中，有些撤诉属于正常撤诉，但大多数属于“非正常撤诉”，“非正常撤诉”的情况主要有两种：一是行政机关对原告威胁、恫吓、欺诈，或对原告行使诉权设置障碍，进行刁难，导致原告违心撤诉或者被迫撤诉；二是部分审判人员在审理行政案件时，为照顾行政机关的面子而打“和牌”、“变相调解”，他们或者说服被告，让被告给原告私下许诺，满足原告的要求，或者动员原告申请撤诉。（7）行政案件撤诉率与非正常撤诉率高，导致案件中途流失，这不能说是一种正常的现象。
困境三：行政诉讼审判难。
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一方面，由于不少地方政府为了规避法律，凡是有可能被诉的行为，都交由党委或党委书记去做，事实上许多行为都是由党组织作出的，而《行政诉讼法》尽管实现了对政府的法律控制，但却控制不了党组织，由于党不能作“被告”，所以党的部门往往成了违法行为的“避风港”，正所谓“党委作报告，政府作被告；书记出点子，乡长挨板子”；另一方面，行政审判受到的其他方面的压力也很大，法外干预很严重，领导作“批示”，走后门，托关系，整个执法环境不尽如人意，“人情案、关系案、金钱案”也很难避免。正是基于上述的压力，许多法院对行政案件不敢作出撤销或变更的判决，而大量的是借助于不予受理、驳回起诉、强迫撤诉等非正常的方式结案，一种“异化”了的非正式的行政纠纷解决方式正在形成。
困境四：行政裁判执行差。
我国的行政诉讼案件不仅受理难、审理难、判决难，而且执行难、执行差，人民法院作出的行政裁判，大多成了“司法白条”，尤其是判令行政机关返还财物、赔偿损失、赔礼道歉、限期履行法定职责的行政案件，难以得到兑现。在现实中，一些被执行组织由于“履行不能”、“囊中羞涩”，自己的工资都发不上，哪能管得上相对人的死活？还有些行政机关，即使有能力履行，但横行跋扈，肆无忌惮，根本不把法院放在眼里，“你判你的，我干我的”，常常以法院裁判影响当地“经济发展”为名，拒绝履行法院裁判。
可见，我国的行政诉讼犹如雾里看花，水中望月，行政行为失范，行政诉讼低迷，“民”与“官”在法律的天平上，严重失衡；“书面中的法”与“现实中的法”，严重脱节；我国的行政诉讼法治，犹如一盏“不发光的灯”，任重而道远。
四 结语
我国的行政诉讼陷入困境，被学者们称为“宪法意义上的挫折”，即构成宪法本质的那些意义的失落，宪法规定与行政法治“没有表达为一种现实的机构与制度，没有被公民与政府的意识解释或主张”。（8）由此而来，我们必须在认识的原话语下去正本溯源，公民权利在行政行为及行政诉讼中永远应该成为价值判断的原点。
参考文献：
（1） 爱德华·希尔斯.市民社会的美德[A].邓正来，（英）J．C．亚历山大．国家与市民社会[C]．北京：中央编译出版社，2002．
（2） 王广辉.比较宪法学[M]．武汉：武汉水利电力大学出版社，1998.
（3） 马克思恩格斯全集[M]．
（4） 蒋先福.契约文明：法治文明的源与流[M]．上海：上海人民出版社，1999.
（5）（爱尔兰）J·M·凯利.西方法律思想史[M].北京：法律出版社，2002.
（6）人民法院报公告 （总第148期 2006 ）
（7）龚祥瑞：法制的理想与现实 中国政法大学出版社 1993版
（8）杨海坤、朱中一：《90年代中国行政诉讼法学研究综述》，中国法学会诉讼法学会1999年年会论文
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