试论城市管理综合执法行政处罚中行政相对人主(2)

    这里的个人独资企业是指依据《个人独资企业法》在中国境内设立的，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。由于《个人独资企业法》对个人独资企业进行了明确的定义，即自然人投资，自然人自己享受权利承担无限责任的一个经营实体，其所有经营活动的结果都最后归结为自然人来承担。然而，个人独资企业又并不等同于新《公司法》中的一人有限公司。一人有限公司是一个独立公司法人，而个人独资企业并不是一个公司法人，而是一个个人经营实体。同个体工商户一样，个人独资企业在《民法通则》中也被放在了公民和自然人一章中进行规范和调整。因此，在行政处罚中我们应当将个人独资企业也认定为公民或个人性质进行处罚，而不应当将其定性为单位、法人或其他组织。　

    3、个人合伙企业　

    个人合伙企业是指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营、共同劳动。这里的合伙不同于企业合伙，仅仅指公民个人合伙。《民法通则》将个人合伙企业也归入了公民和自然人一章进行规范和调整，因此在城市管理综合执法行政处罚中应当将个人合伙企业同个体工商户、个人独资企业一并定性为公民或个人性质。　

    综上所述，在城市管理综合执法行政处罚行政相对人主体性质的认定中，对于公民或个人性质的认定不能仅仅依据其有无营业执照或是其表面主体性质进行定性，还要依据现有的法律法规，从有利于行政相对人的角度出发进行综合认定。笔者认为，对于自然人、个体工商户、个人独资企业、个人合伙企业和农村承包经营户都应当将其主体性质认定为公民或是个人，这样才能真正符合《行政处罚法》的立法原意，切实依法行政。　

    （二）法人　

    法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。依据我国现有法律的规定，法人可以分为企业法人和非企业法人。企业法人是依据《公司法》依法成立的，我国的企业法人只承认二种形式：1、有限责任公司2、股份有限公司。有限责任公司中包括了一人有限公司，对于一人公司我们不能因为该公司是一人投资设立而将其认定为公民或个人性质，应当严格按照《公司法》的规定将其认定为企业法人，直接定性为法人性质。　

    对于企业法人的认定，笔者认为非常简单，只要核准行政相对人营业执照上的企业性质一栏进行认定就可以了。如果其营业执照上载明企业性质是有限责任公司或是股份有限公司就可以认定其为企业法人，在行政处罚时按照法人或单位进行定性处罚。　

    另外，我国法律规定的法人中除了企业法人外还有非企业法人。非企业法人可以分为三类：1、机关法人；2、事业单位法人；3、社团法人。对于这三种法人的认定笔者认为要明确此三种法人的定义，具体来说：　

    1．机关法人。机关法人是指依法享有国家赋予的行政权力，以国家预算作为独立的活动经费，具有法人地位的中央和地方各级国家机关。机关法人相当于西方国家所谓的公法人，它们因行使职权的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力，因而也是一种民事主体。机关法人的基本特征是：（1）主要从事国家行政管理活动。（2）具有相应的民事权利能力和民事行为能力。（3）有独立的经费。（4）依照法律或行政命令成立，不需要进行核准登记程序，即可取得机关法人资格。　

    2．事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的、社会公益事业的各类法人，如从事文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等公益事业的单位。　

    3．社团法人。社团法人是指由自然人或法人自愿组成，从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教等活动的各类法人。社团包括的范围十分广泛。如人民群众团体、社会公益团体、学术研究团体、文学艺术团体、宗教团体等。　

    对于上述三种非企业法人，城市管理综合执法机关在对其进行行政处罚时应当按照法人或单位进行定性处罚。　

    （三）其他组织　

    对于行政相对人为其他组织的定性就比较复杂，在《民法通则》和《行政处罚法》上都没有明确的规定，这也是城市管理综合执法机关在行政处罚中容易将其他组织的定性与公民或个人的定性发生混淆的原因。那么其他组织在我国法律体系下有无解释呢？最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第四十条作了规定：民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；（9）符合本条规定条件的其他组织。在这个《意见》中最高人民法院对民事诉讼中的其他组织进行了解释。因此，笔者认为在行政处罚中对于其他组织的认定也应当参考该《意见》的解释，综合行政相对人的具体情况进行认定，但是不是完全按照该《意见》的解释进行定性，否则对于个人独资企业和个人合伙企业的主体性质定性将出现偏差。但是我们要从中看到其他组织是具有如下法律特征的：一、合法成立。“其他组织”必须是根据法律规定的程序和条件成立，法律予以认可的组织。这是某一组织的设立是否获得社会肯定的前提。二、具有一定的组织机构，即有能够保证该组织正常活动的机构设置。三、有一定的财产。“其他组织”必须具有能够单独支配，与其经营规模和业务活动的内容、范围相适应的财产。四、不具有法人资格，在法律上没有取得人格地位。因此，笔者认为在城市管理综合执法行政处罚中对于其他组织可以采用排除法进行认定。即行政相对人除自然人、个体工商户、农村承包经营户、个人独资企业、个人合伙企业、企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人以外，合法成立有一定组织机构和财产，不具备法人资格的组织。比如：律师协会、商贩协会等等。　

    四、对行政相对人主体性质认定需要注意的问题　

    城市管理综合执法行政处罚中对于行政相对人主体性质的认定中还应注意以下几个问题　

    （一）行政相对人违法时还未取得营业执照，但是违法行为是因公司原因而引起的。　

    此种情况的出现在城市管理综合执法中应该会经常性出现，最为常见的情况就是公司装修门面擅自占用道路的违法行为。此时该公司很有可能还未到工商行政管理机关进行注册登记，还未取得营业执照，但是为了公司的开张正在进行先期的装修。此时如果该公司有违法行为，城市管理综合执法机关应当认定其为个人还是应当认定其为单位？笔者认为，由于此时该公司还未领取营业执照，不具备法人的资格，因此该违法行为应当由违法行为人或直接责任人个人自行承担。可能大家可能认为该其行为是受该公司指派而为的，应当对该公司进行处罚而不应当对行为人进行处罚，否则对行为人来说是极端不公平的。但是，我们应当看到此时该公司还未正式成立，在法律上还不具备作为“人”的资格，既然其还不具备“人”的资格其就不可能承担行政责任，我们就不能对一个不具备承担行政责任的“人”进行行政处罚。所以，对于这种违法行为，我们应当对行为人或直接责任人按照公民或个人性质进行定性处罚。　

    如果该公司在行政处罚决定作出前取得了营业执照，依法成立了公司，我们能否再按照单位或法人进行定性处罚呢？笔者认为，这是不可以的。因为，该行为在发生时该公司还不具备法人资格，其在当时的行政执法中并没有出现也不可能出现。所以，不论事后其是否取得营业执照，是否具有法人资格，都不影响违法行为发生时的状态，该违法行为依旧应当由行为人或是直接责任人按照公民或个人性质进行处罚。举个最为简单的例子，一名不满14周岁的人行政违法后不能对其进行行政处罚，当他年满14周岁后我们同样不能因为其在14周岁前的违法行为再以他年满14周岁而进行处罚。　

    （二）行政相对人的违法行为以单位名义进行，但是没有证据可以证明的。　

    在城市管理综合执法中往往会遇到看似是单位违法行为，但是没有证据可以证明该行为是单位行为的情况。例如：某小区将小区绿化交由有资质的绿化作业单位进行维护，在这个绿化维护当中作业人员应小区居民的要求擅自砍伐树木的行为。在这个行为中看似是绿化作业单位在施工过程中违法擅自砍伐树木，但是当该绿化作业单位否认该行为是单位行为，而行为人又没有证据可以证明该行为是单位行为时，城市管理综合执法机关应当如何对该行为的行政相对人进行定性处罚呢？笔者认为，在这种情况下应当根据有利于当事人的原则，在现有证据的前提下，对该行为按照公民或个人性质直接处罚行为人或直接责任人。因为在这种情况下城市管理综合执法机关很难有证据证明该行为是单位行为，而现有证据仅仅只可以证明行为人实施了违法行为，因此该执法机关只能依据证据对行为人或直接责任人按公民或个人性质进行处罚，即使该罚款最后的确是由该单位支付的，我们也不能以此为理由对该单位按照单位性质进行定性处罚，单位支付罚款的行为仅仅是一个行政处罚的执行问题，对该违法行为还是没有证据可以证明是单位行为的。　

    综上所述，笔者对城市管理综合执法中行政相对人主体性质的认定进行了探讨和分析，对公民、法人、其他组织以及个人、单位主体性质的定性和认定进行了阐述。希望能够使得城市管理综合执法机关能够正确认定行政相对人主体性质，合法、合理的处理城市管理综合执法行政案件，更好的依法行政。　

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