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第二,如何把握分则性规定的限度。行政程序法要包含行政规范、行政规划、行政指导、行政合同等各类行政行为的程序制度,作为行政程序法的分则性规定。但是,这些行政行为有的已经制定相关的专门法律,有的将来可能制定专门的法律,行政程序法对这些行政行为的程序不能不规定,但又不能规定得过多,否则就会与专门的法律重复,这就需要把握一定的限度。从各国行政程序法的经验和我国其他法律处理类似问题的做法来看,可以以三种规定为限。一是原则性规定,即在行政程序法中规定可作为专门法律的基本原则的规定;二是接口性规定,即在行政程序法中规定引据性条款,作为与专门法律的衔接;三是补缺性规定,即在行政程序法中只对一些需要法律作出规定,但又不可能制定单行法的重大的基本程序制度作出规定,其他程序制度则由专门法律规定。
四、内部程序的外化与外部程序的内化
从是否涉及相对人程序性权利义务的角度,行政程序分为内部程序和外部程序。内部程序不涉及相对人程序性权利义务,仅对行政机关适用;外部程序涉及相对人程序性权利义务的规范,适用于行政主体与相对人双方。行政程序法除了规定外部程序以外,要不要规定内部程序?目前,不少学者认为行政程序法应当规定内部程序,[⑤]而且迄今没有看到与此相反的意见。
分析其他国家和地区行政程序法是否规定内部程序的做法,可概括为两种情况。一种是“外部程序型”,只规定外部程序不规定内部程序。采用这种类型的国家比较少,主要是美国、日本和瑞士。另一种是“外部与内部并存型”,既规定外部程序,也规定内部程序。采用这种类型的国家有德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、我国澳门地区和台湾地区等。[⑥]由此看来,在行政程序法中规定内部程序的做法占多数。
应该说,行政程序法规定内部程序是必要的。其一,从总体上讲,内部程序是外部程序的前提或基础,不规定内部程序,外部程序无法展开。比如,行政程序的启动有两种情况,一种是行政主体依相对人的申请启动,一种是行政主体依自己的职权启动。无论哪一种方式,都要以行政主体的存在为前提或基础。而很多行政主体是通过内部程序建立的,没有关于行政主体成立的内部程序,外部程序便没有前提或基础。所以,正如民法要对民事主体作出规定一样,行政程序法也要对行政主体作出规定。其二,内部程序和外部程序并无严格的界限,它们常常随着具体情况发生转化或渗透,内部程序可能转化外部程序,外部程序可能渗透到内部程序中去。比如行政机关内部的会议纪要,从理论上似应属于内部程序,但在有关行政信息公开的程序制度中,或者在有关制定行政规范的程序中,很可能属于涉及相对人权利义务的“外部”程序。又如调查,一般来说属于影响相对人权利义务的外部程序,但它显然会渗透到行政主体内部,比如对行政机关工作人员进行调查时的人数作出规定。其三,许多内部程序都存在着间接涉及相对人权利义务的可能性。比如,行政机关之间的相互关系对相对人权利义务就有影响,如果行政机关之间不能很好地协调,互相推诿或者互相争抢管辖权,就可能对相对人产生不利影响。因此,在行政程序法中应当对内部行政程序加以规定。
但是,行政程序法对内部程序应当规定到什么程度?是不是要把行政组织法的内容都规定到行政程序法中来?这个问题应当进一步研究。对此,似应从以下两个方面把握:
第一,注意外部程序的内化。这是行政程序法需要规定内部程序的第一种情况,为了外部程序的有效进行而规定内部程序。前面已经提到,外部程序在许多情况下需要以内部程序作为前提或基础,。行政程序法关于行政主体的规定基本上属于这种情况,主要包括行政机关的设置、合议机关的合议制度、行政机关相互间的关系、行政机关的管辖权、行政授权、行政委托等。行政程序法对这些内容加以规定以后,这些内容在性质上并不改变,依然属于内部程序,它们只是因为外部程序的需要而在行政程序法中加以规定,是外部程序向内部程序提出的规范要求。有些内容纯属行政组织法的范畴,不应当在政程序法中规定,比如行政机关的编制等级和编制员额、内部机构的设置、内部呈批程序、公务员制度等。这些内容要不要规定到行政程序法中来,在立法时比较容易把握,较难把握的主要是行政机关的职权范围。实际上,行政程序法不应当规定具体行政机关的职权,它只应当规定行政机关不得超越职权进行管辖,为了防止行政机关超越职权,可以进一步规定相对人有权合理怀疑行政机关超越职权,有权通过一定的程序实现对行政机关是否超越职权的监督。
第二,注意内部程序的外化。即当内部程序影响相对人权利义务时,行政程序法应当对这种内部程序加以规定。比如,行政机关派出执行调查的人数,看起来是一个内部程序,但是由于这种内部程序涉及相对人权利义务,便应当在行政程序法加以规定。再比如,听证主持人的确定,看起来也是一个内部程序,但它对相对人权利义务的影响很大,因而各国行政程序法都对此予以规定。在规定外部程序制度时,会在许多环节上涉及到内部程序,由于外部程序的需要,有关的内部程序便外化为外部程序。这些内容在行政程序法中规定之后,其性质发生了变化,从内部程序转化为外部程序。发生转化的原因是因为它们影响到相对人的权利义务。在制定行政程序法时,显然应当时时注意这个问题。实践中,内部程序外化最严重的情况发生在我国的审批程序中。行政机关内部各处室的分工,常常转化为对外的独立审批权,要相对人自己逐个盖章;一级政府内的各个职能部门,更是各争自己的审批权。内部程序外部化的结果,就使一项许可经常要盖几十以至几百个章,严重影响公民权利,也影响行政效率。不过这要通过行政许可法解决。
五、实体规范与程序规范的互相依托
行政程序法除了规定程序规范外,要不要规定实体规范?这也是制定行政程序法应当研究的基本问题。其他国家和地区的行政程序法在这个问题上做法不一,大致分为两种类型。一类是“程序型”,行政程序法只规定程序规范,不规定实体规范。属于这种类型的国家主要有美国、瑞士、日本、韩国等。另一类是“程序与实体并存型”,行政程序法不仅规定程序规范,还规定实体规范。属于这种类型的以联邦德国为代表,包括奥地利、西班牙、荷兰、葡萄牙、我国澳门地区和我国台湾地区等国家和地区。[⑦]
有的学者阐述了行政程序法应当规定实体规范的理由。一是认为,程序法中规定实体规范的做法在我国立法实践已有先例,比如《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》等,属于程序法,但其中也不乏实体规范。二是认为,实体规范作为程序法的补充,不但不会改变程序法的根本属性,反而更有利于程序法价值的实现。三是认为,行政实体法有很多重要原则和内容来不及立法,这些原则和内容是行政程序法起码的前置内容或先决条件,若不在行政程序法中作出规定,行政程序法就得不到应有的支撑。由此得出结论,行政程序法主要规定程序规范,但同时还要规定一些必要的实体规范。[⑧]
我同意行政程序法应当规定实体规范的主张,但上述有些理由不尽妥当。我认为,在行政程序法中规定实体规范,并不是作为程序法的补充,也不是作为权宜之计,而是作为行政程序法应有的组成部分;行政程序法中的实体规范具有特定的性质和一定的范围,在制定行政程序法时要认真把握。
首先,要正确区分程序规范和实体规范,不要误将程序规范当作实体规范。一些论说中把关于行政行为、行政合同效力的规定称为实体规范,这就扩大了实体规范的范围,误将一部分程序规范当成了实体规范。比如说,在行政程序法中很可能规定这样两个条文:一是“行政决定自行政决定书送达当事人之日起发生效力”;另一个是“行政决定的履行构成犯罪的,行政决定无效”。这两条规定都是关于行政行为效力的,但并非都属于实体规范,只有后一条才是实体规范,而前一条应当属于程序规范。区分程序规范与实体规范的标准在一般情况下比较容易掌握,程序规范是关于行政主体和相对人在行政活动过程中的权利义务的规定,实体规范是关于行政主体和相对人在行政活动发生前或完成后的权利义务的规定。但是,当一条规范所规定的内容在时间上刚好处在行政活动过程的开始或结束处,就比较难以认定它是程序规范还是实体规范。这时,我们应当慎重对待,仔细鉴别。
其次,行政程序法中的实体规范与其他行政管理法律中的实体规范在性质上有重大区别,不能混为一谈。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各类行政管理法律中有许多实体规范,这些实体规范所针对的对象是相对人的行为,所规范的内容是相对人应受管理行为的构成要件。即使在行政处罚法这样的在很大程度上也对行政行为本身进行规范的法律中,针对相对人行为、对相对人行为的构成要件作出规定的实体规范也占很大比例。而行政程序法则不同,它完全不规定针对相对人行为的实体规范,只规定关于行政行为本身构成要件的实体规范。这样的实体规范如果另行制定法律加以规定,既没有必要,也不符合逻辑,它们完全应该是行政程序法的组成部分。
再次,程序规范与实体规范有时十分紧密地联系在一起,这时,如果在立法上人为地把它们割裂开来,反而有害。比如,行政程序法很可能作这样的规定:“具有下列情形之一的,行政决定无效:(一)行政机关无权作出该行政决定的;(二)行政决定严重违反法定程序的;(三)行政决定的内容不可能实现的;(四)行政决定的履行构成犯罪的;(五)行政决定的内容违背公共秩序与善良风俗的。”其中前两项是程序性的,后三项是实体性的,它们十分紧密地联系在一起,如果把它们分开,硬把后三项规定到其他法律中去,其结果之荒唐可想而知。
以上分析表明,在一定范围内的特定性质的实体规范是行政程序法的必要组成部分,制定行政程序法时必须将之置于我们的视野之内。
六、行政程序与复审程序的有机衔接
行政复议和行政诉讼都是相对人在对行政行为不服时寻求救济所遵循的程序,可以将其统称为“行政复审”。绝大多数有关行政行为的法律都要考虑行政行为与行政复议和行政诉讼的关系,行政程序法作为规范行政行为程序的基本法律,更应当处理好行政程序与行政复议和行政诉讼的关系。
各国行政程序法处理行政程序与行政复议和行政诉讼的关系有两种做法,一是把行政复议和行政诉讼的程序制度直接规定在行政程序法中,不再另行制定行政复议法和行政诉讼法;二是另行制定行政复议法和行政诉讼法,行政程序法只规定行政程序与行政复议和行政诉讼相衔接的条款。采取第一种做法的主要是美国行政程序法,其他大多数国家的行政程序法都采取第二种做法。我国行政程序法不宜采用第一种做法,而应借鉴第二种做法,主要理由是:第一,我国已经制定了行政复议法和行政诉讼法,没有必要因为制定行政程序法而废止这两部行之有效的法律;第二,行政程序法与行政复议法和行政诉讼法分开,更符合我国的情况。我国法律体系的建构与大陆法系相似,比较注重对法律关系的分析,根据法律关系的不同而制定不同的法律。行政复议和行政诉讼同行政程序在法律关系上有明显不同,不宜规定在同一部法律中。这样,衔接好行政程序与行政复议和行政诉讼的关系便成为我国制定行政程序法需要考虑的一个重要问题。
行政程序与行政复议和行政诉讼的衔接主要有两个方面:第一,程序起止上的衔接。行政程序法的有关规定可以成为行政复议和行政诉讼开始的条件,比如行政复议机关在何种情况下可以启动复议程序,法院在何种情况下可以受理行政案件,需要依据行政程序法的有关规定。关于这种条件的规定就成为行政程序与行政复议和行政诉讼的衔接处。第二,判定依据上的衔接。行政程序法的规定成为行政复议和行政诉讼中对行政行为的合法性进行判定的依据,比如在行政复议或行政诉讼中判定一个行政行为有效还是无效,需要依据行政程序法的有关规定。这样,行政程序法中影响到行政行为有效性的各种规定实际上都有可能影响行政复议和行政诉讼,这些规定实际上也就成为行政程序与行政复议和行政诉讼的“宽泛”的接口。
根据以上分析,在制定行政程序法时一定要从行政复议和行政诉讼的角度对有关规定进行审视,考察行政程序法的有关规定是否有利于行政程序同行政复议和行政诉讼的衔接,既要避免从行政程序进入行政复议和行政诉讼时出现不应有的障碍,影响对相对人权利的保护;也要避免过早从行政程序进入行政复议和行政诉讼,影响行政主体充分行使行政职权;还要避免行政复议和行政诉讼中缺乏行政程序法应当提供的判案标准。总之,要加强法律之间的协调性,使行政法制形成一个“统一场”。
七、结语
制定行政程序法需要考虑的问题很多,除了上面探讨的这些问题以外,还有许多重要问题有待研讨,比如听证制度、行政程序法律责任制度、各类行政行为的主要程序制度等。但是上述探讨的几个问题是影响这一立法活动全局的、首要的基本问题。考虑这些问题,一要借鉴外国有益的做法;二要以我国的情况为基础;三要注意理论创新。各国现有的行政程序法基本上可以分为两类,一类以美国为代表,一类以德国为代表。这两类行政程序法有共性,有许多共同的原则和制度,但是两者的区别也比较大。我国的行政程序法在总体上不宜仿照美国行政程序法,因为从我国国情看,没有英美法系的法律文化传统、制度环境和社会心理环境。我们总体上适宜借鉴大陆法系国家的行政程序法,但同时也要博采众长,借鉴美国行政程序法对我国有益的制度,比如听证制度。制定行政程序法是推进我国行政法制建设的重大立法活动,在这一立法活动中,行政程序法理论一定会同时得到深入发展。
参考文献:
[①]例如,1925年,奥地利国会通过《普通行政程序法》,对欧洲大陆生产了重大影响。1928年捷克公布有关行政程序的行政命令,波兰制定行政程序法。1930年,南斯拉夫制定行政程序法。德国当时虽然没有制定行政程序法,但各邦掀起了制定行政程序法的热潮。见应松年主编:《行政程序法立法研究》,北京:中国法制出版社,2001年3月版,第29页。
[②]根据我国学者现有的研究,行政程序法的兴起和发展有三次高潮:第一次是20世纪20年代至二战;第二次是二战至20世纪90年代;第三次是20世纪90年代至今。参见同上,第203页。
[③]学者提及的行政程序法立法目的通常有三个,一是保障公民权利,二是提高行政效率,三是防止行政机关滥用权力。其中第三个目的在逻辑上和实践中均可以被前两个目的吸收,因而提两个目的就足矣。所以,学者们在进一步讨论立法目的之间的关系时,通常把第三个目的放在一边,只讨论前两个目的之间的关系。参见同上,第156—176页。
[④]姜明安:《我国行政程序立法模式选择》,载《中国法学》(京)1996第5期。
[⑤]邢鸿飞:《行政程序立法中的三组关系》,载《法学》(沪)2002第9期。
[⑥]王万华著:《行政程序法研究》,北京:中国法制出版社,2000年版,第143—147页。
[⑦]王万华著:《行政程序法研究》,北京:中国法制出版社,2000年版,第139—143页。
[⑧]姜明安:《我国行政程序立法模式选择》,载《中国法学》(京)1996第5期。
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