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三、行政规划利害关系人在规划确定裁决之前的权利及其程序保障
行政规划在确定裁决之前的过程可分为两部分，首先是规划的拟定，然后是规划的确定。由于行政规划在确定裁决之前其内容尚具有不确定性，利害关系人在规划制定过程中享有的主要是民主参与的程序性权利，具体包括提出建议权、知情权、提出异议权和参与听证权等等。下面，结合法治发达国家如德国、日本和我国台湾地区行政程序法关于行政规划的规定，分析一下对利害关系人的程序保障。
（一）提出建议权及其程序保障
在有关行政机关拟定行政规划的过程中，利害关系人可以提出自己的意见或建议，行政机关可以采用灵活的方式听取，如采用口头、书面或者座谈会等等。由于后面专门有利害关系人提出异议的程序，甚至听证程序等，拟定机关听取利害关系人意见和建议并非必经的程序，可以灵活掌握。
（二）知情权及其程序保障
知情权是公民的一项重要的宪政权利，行政机关在作出行政行为时必须保障利害关系人知情的权利，应该告知其行政行为的内容和理由，这也是依法行政总体框架下行政公开和建设透明型政府的基本要求。行政规划利害关系人在行政规划确定裁决之前有知悉行政规划内容的权利，有关机关有公开拟定的行政规划内容的义务。如日本有关法律规定，行政厅在制定公共事业的实施规划时，要在一定期限内公告规划案，为有关人员提供通览。[5]（569） 《联邦德国行政程序法》第73条第3款规定：“听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇一个月，以供人查阅。”[7]（192） 我国台湾地区的有关行政程序法草案中也规定，拟定规划机关或主体之直接上级机关应该将规划的内容在政府公报或报纸上登载，特别是规划的内容涉及到地方土地的开发利用或限制使用，或涉及地方的开发或发展，应将规划送相关地方政府公开展示30天，地方政府应将公开展示的场所和日期公告民众。③
（三）提出异议权及其程序保障
在规划公告后，利害关系人有权利就规划的内容向有关的行政机关提出异议，行政机关应该记录在案，负责处理。如日本有关法律规定，行政厅在将规划案公告后，允许对规划案不服者提出意见书，陈述不同意见。[5]（569） 《联邦德国行政程序法》第73条第4款规定：“任何人的利益受规划影响的， 均有权在展示之后的两星期内以书面或口头表达，由行政机关记录在案的方式，向听证机关或所在乡镇提出对规划的异议。”[7]（192）
（四）参与听证权及其程序保障
一般来讲，听证是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见。[13] 古老的自然公正原则是听证的发源地。行政领域内确立听证制度是在20世纪以后，行政权不断扩张，实体法控制日渐式微，程序法日益兴盛的结果。作为程序法的核心，听证对行政民主、法治、保障人权的作用越来越突出，听证也愈来愈受到人们的关注，并得到广泛应用。[14] 在行政规划确定程序中，给与利害关系人参与听证的权利，是充分听取利害关系人意见，保证规划内容科学化、合理化的一个重要环节，因为“听证制度作为联系政府权力与个人权利的程序纽带，……它所体现的行政行为司法化的过程正是平衡与兼顾公共利益与个人利益的过程。”[15] 美国将听证分为“正式听证”与“非正式听证”。对于人们的利益造成重大影响的行政决定应采取正式听证，其他的可以采用非正式听证的方式。由于行政规划涉及土地利用价值的转变与因公共设施或事业的设置而导致的地方人文、自然与社会生态的变动，直接牵涉到人们权益的变动，德国将其列为比起正式行政程序更为严格细致的程序，“而此一程序必须是具公开言词说明之听证程序，而在听证程序中对于提出之计划之各种不同观点应详为讨论之。”[16] 从其他国家和地区的法律规定上来看，为了保证程序的公正性和所确定的行政规划的合理性，行政规划的确定不由规划的拟定主体自己进行，而是由其上级机关和其他的中立机关来作出。为了保证听证的公正性，应该由规划拟定机关的上级机关和其他的中立机关来主持，并且在听证进行前的一定期限内公告听证日期和场所，通知规划拟定机关和利害关系人参加。但是，有时由于行政规划涉及到的利害关系人众多，无法使所有的人都能参加听证，应该确定一定的遴选机制，以保证参加听证的利害关系人所代表的地域及职业等的均衡，使不同利益的代表都能表达自己的声音。
四、行政规划利害关系人在规划确定裁决之后的权利及其法律救济
行政规划的确定裁决是行政规划的确定机关在进行听证后针对行政规划方案所进行的裁决。行政规划的确定裁决是行政规划产生法律效果的前提条件，没有经过确定程序的行政规划不具有法律效果，不能被实施，否则就构成违法。[17] 经过有权机关的确定裁决规划的内容始为确定。人们普遍认为，利害关系人没有直接针对行政规划内容寻求救济的权利。因为规划不过是事业的一种蓝图，以公告事业规划对民众加以限制，仅停留在法律赋予规划的一种附带性效果，而不是对特定个人的具体处分。因此，争讼该规划自体，缺少争讼的成熟性乃至具体的案件性。[11]（57） 但是在日本，行政规划内容不可争讼的认识也在发生着些微的变化。因为具体的事业实施计划实质上决定着利害关系人将来的权利关系，早期纠正公共事业的实施对公益和私益来讲都更为有利。因此，有日本学者认为，也许还不能承认对抽象的基本规划提起诉讼，但是，当怀疑具体的事业实施规划有违法性质时，应该允许提起诉讼，以谋求阶段性疑问的解除，然后再重新开始公共事业的实施。这种观点在法院的实践中也偶有运用。[5]（572） 但是这种作法并没有获得广泛的认同。一般来讲，在规划确定裁决之后，利害关系人享有以下权利：一是针对行政规划确定裁决有确定裁决救济权；二是在规划变更或中止时有规划保障请求权。
（一）规划确定裁决救济权及法律救济路径
利害关系人虽然不能直接针对行政规划的内容寻求救济，但是行政规划的确定裁决是一种具体行政行为，利害关系人对此享有救济权。“确定计划裁决在法律性质上为行政机关就特定具体事件（即具体行政计划）所为之单方行政行为（即核准之决定），其行政相对人为特定人或可得特定之多数人，且对外直接发生法律之效果，属于一种具有设定法律关系为内容的形成性质之行政处分。”“确定计划之裁决为具有形成效果之行政处分。此种广泛的、浓缩的及形成的法律效果，亦是确定计划裁决之特征。”[16]（809,811） 利害关系人不服规划确定裁决的，可以提起行政复议或行政诉讼。
（二）规划保障请求权及法律救济路径
行政规划有判断基准的性质，会给利害关系人的生活造成重大的影响，因此，利害关系人也把其看成是自己行动的标准之一。行政机关如果擅自变更规划或不予实施，即使有时随着社会的发展变化，这种规划的变更和终止是合法和必需的，也会给信赖它而付诸行动的利害关系人带来不当的损失。根据信赖保护原则的要求，对于相信某行政规划而已经着手某种具体行为的利害关系人，必须保障其在一定范围内不接受随意变更规划的信赖利益，即规划保障请求权。利害关系人可以寻求司法救济，要求行政机关赔偿因变更或终止规划给自己因信赖该规划并付诸行动而造成的损失。[5]（573）[11]（55）[18]
德国把这种请求权统称为“计划保障给付”（此处计划等同于本文所称规划，以下引文与此同），涉及到如何在计划制定机关和利害关系人之间分担因计划废除、变更和废止而产生的风险。“计划保障给付”并非一个确定的法律概念，而只是指不同的请求权种类，具体包括计划存续请求权、计划执行请求权、过渡措施和补救措施请求权以及补偿请求权。计划存续请求权的目的是为了维持计划，反对计划的变更和废除。但是原则上不承认一般的计划存续请求权，否则个人的信赖利益就会始终优先于变更计划的公共利益，只有在例外或者计划的作出采取了法律规范或者行政行为形式的情况下，才存在计划（临时）存续的请求权。计划执行请求权的目的是计划的遵守和执行，反对行政机关采取违反计划的行为。但是，正如不存在一般的法律执行请求权那样，一般的计划执行请求权也是不存在的。只有在执行计划义务为其本人的利益存在时，公民才享有计划执行请求权。过渡措施和补救措施请求权是针对计划的变更和废除。已经按照计划采取了相应的处置，因计划消灭而遭受财产损失的人，可以要求行政机关为此采取过渡措施或者适应性帮助。但是，不存在抽象的过渡性措施请求权或者补救措施请求权，它在法律上不可能得到实现，可诉的请求权必须充分确定。补偿请求权的目的是因变更或者不履行计划而产生的补偿或者赔偿，适用国家赔偿的一般规定和原则。[19]
五、结语
在现代国家，行政机能不断地扩大和深化，为了适应这一变化，出现了不少新的行政作用方式，行政规划就是其中之一。从忠实于“依法行政”的行政作用法论体系来看行政规划，是行政备用的变种，是一种新的形式。[20] 作为一种新型的行政行为方式，同传统的行政行为相比，其法律规制难免不够完善，而且在理论上也存在颇多的歧见，又因为其具有判断基准的性质，往往涉及到众多利害关系人，如何保障利害关系人的权利并提供有效的法律救济，就成为行政法治的一个紧迫课题。而这个课题的必要性和现实意义随着我国社会经济的快速发展和行政规划运用的日益广泛而更为凸显。在学术界起草的行政程序法草案中辟出专门的章节对行政规划程序进行规定，反映了人们对行政规划法律规制以及利害关系人权利保障和救济的思考和重视，也只有实现行政规划的法治化，才能实现国家权力和利害关系人权利的良性互动和动态平衡。
注释:
① 如1991年《奥地利普通行政程序法》第8条、1994年《荷兰国基本行政法典》第1章条款1：1、1976年《美国联邦程序法》第553和554条等条款中都使用了“利害关系人”这一法律术语。参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第75—77页、第205页、第454页。
② 在法律规范中，最早出现“利害关系”这一术语是在《行政诉讼法》第27条中，使用的词句为“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条进一步描述为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，这一描述已经与利害关系人的概念十分接近。2003年制定的《行政许可法》第36条正式使用了“利害关系人”这一法律术语。
③ 相关条款参见“经建会”版“行政程序法”第117条：“法务部”版第155条第1项。转引自翁岳生主编：《行政法》（下），中国法制出版社2002年版，第806页。
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