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3、两类主体的发展传统使然。八十年代初，由于法律不健全和传统观念的影响，行政机关主要依政策办事在行政执行环节上，表现为手段不多，力度不够，威信不足，而法院地位和威信的提高及当时法院执行的有效性，有利于达到实现具体行政行为之目的，这促使更多的法律选择将行政强制执行权授予法院。
4、受行政强制执行现实的影响。在《行政诉讼法》颁布之前，行政法理论界对行政强制执行权归属法院的事实，或者并不发表意见，或者仅仅做简单的分析，未能提供足够的理论支撑，因而实践中多盲目模仿。基于行政强制执行的现实，不得不确立了“以申请法院执行为主，行政机关自力执行为辅”的行政强制执行体制。（注5）
由此可见，我国现行行政强制执行模式的形成具有自发性、应急性、盲目性以及鲜明的时代性等特点，它并非出于理论上的严格设计，缺乏审慎的价值思考与判断。这也决定了现行行政强制执行体制远非一种理想的模式，其在运行的过程中必然会引发诸多问题，它尽管能应一时之急却不能作为长久之计。
四、我国现行行政强制执行模式存在的主要问题
一般认为，我国以申请人民法院强制执行为主的行政强制执行模式，是在总结各国行政强制执行制度历史经验的基础上，根据我国实际情况形成的，既有利于防止行政专横，保障相对人合法权益，又有利于提高行政效率，体现了尽可能兼顾安全和效率两大价值的立法目的，是一种适合我国国情的强制执行制度。但从实践情况看，运转效果并不理想，存在诸多缺陷，主要表现在：
（一）妨碍行政行为固有的执行力的顺利实现，大大降低了行政效率。以法院为主导的强制执行模式，导致大多数行政机关自身没有强制执行权，其作出的生效的具体行政行为必须申请人民法院强制执行，造成具体行政行为所确定的义务很难及时实现，影响了行政管理的连续性和行政机关的权威性。当前，“执行难，行政强制执行更难”的呼声越来越高，有些行政机关交不起申请执行费或担心执行不力不交执行费，甚至不申请执行，使具体行政行为的执行流于形式。申请人民法院强制执行程序繁琐，时间冗长，客观上助长了行政违法行为的泛滥，不利于公共利益和社会秩序的有效维护。特别是在实践中，一些数额较小，又无争议的罚款、没收财物与非法所得等处罚，如果都申请人民法院强制执行，显然加大了强制执行制度的运行成本，是不切实际的，也是不经济的。
（二）致使司法与行政的角色严重错位，浪费了有限的司法资源。由于行政管理对象的复杂多样性以及立法上的原因，目前我国行政机关和人民法院在行政强制执行权的划分问题上，缺乏统一的标准与界定。首先，大多数行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请强制执行，大量的申请执行的行政案件不仅影响了行政效率，也使法院不堪重负。现行法律、法规规定的行政强制执行，绝大多数要由人民法院实施，但目前人民法院的审判任务十分繁重，由于人力、物力、财力的限制，人民法院连自身的判决、裁定也未能达到全部执行，加上对有关行政管理的专业技术又不甚熟悉，往往使人民法院面对日益增多的行政强制执行案件不堪重负，只能爱莫能助。其次，由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具，司法权对行政权的监督功能无从实现。这既剥夺了被执行人的诉讼权利，侵犯了当事人的财产权，甚至人身权，同时，也切断了行政诉讼案件的案源，导致行政诉讼案件与非诉讼行政执行案件两极分化，畸形发展，监督与支持在一些地方发生了严重倾斜。行政诉讼的本质被歪曲了，“民告官”的行政诉讼发生了令人担忧的变异。最后，混淆了司法职能与行政职能，使司法与行政的角色严重错位，浪费了有限的司法资源。我国现行强制执行模式将绝大部分行政强制执行权分配给人民法院，其致命的危害还在于扭曲了司法权的本质。司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”，本质是“权威裁判”。换言之，人民法院始终扮演的是一个消极、中立且无偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政机关的申请去强制执行行政决定，这样“行政机关就成了裁判所，法院到成了行政机关，成了执行行政行为的机关”。这种司法与行政角色的严重错位、裁判与执行职能的严重颠倒制度，容易导致行政诉讼中的裁判不公与执行回转。其结果使得“法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能”，“法院成了政府机关的执行部门，司法权与行政权又形成一股合力来对付行政相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础”。
（三）法律责任不健全，缺乏违法执行的责任追究机制。现行以人民法院为主导的行政强制执行模式，不利于明确有关机关的相应责任，导致申请人民法院强制执行的规定在实践中容易落空。比如，无强制执行权的行政机关为了追求行政效率，不愿经历申请法院强制执行的繁琐程序，往往无视法律规定，擅自强制执行，应承担什么样的法律责任。这在我国立法上没有明确规定，在实践中会出现两种情况：一种是，无执行权的行政机关自行强制执行，且强制执行本身就是违法的。这种情况处理比较简单，依法撤销。造成损害的，依法赔偿。另一种是无执行权的行政机关自行强制执行，但强制执行内容是合法的。例如，行政机关拆除民房，未经申请人民法院而自行强制拆除，但该拆除决定本身是合法的。在这种情况下，如公民向法院提起诉讼，如何处理？此类情况屡有发生，在中国目前情况下，恐怕除了建议有关部门给直接责任人员和直接主管负责人员以行政处分外，似别无良策。又比如，行政机关向人民法院申请强制执行，而人民法院如果没有及时审查行政申请，也没有及时强制执行，能不能追究人民法院的行政责任？谁来追究人民法院的行政责任？如果假设可以追究人民法院的行政责任，也假设有相应的主体有权去追究人民法院的行政责任。这里又出现新一轮的逻辑混乱：一个以审判为主要职能的司法机关，因没有行使执行权而要承担行政责任。再比如，行政机关就某一行政决定向人民法院申请强制执行，人民法院受理申请并对相对人进行执行，但这一强制执行本身违法，对此造成的损害应由谁来承担责任？承担什么样的责任？还有，如果行政决定本身合法，而人民法院的强制执行行为本身违法，是否要追究人民法院的法律责任？如何追究？这些问题反映出，强制执行主体的二元化，最终将导致违法强制执行行为的法律责任难以追究。
（四）法院在诉讼过程中的不执行，与“起诉不停止执行原则”相矛盾。起诉不停止执行原则是《行政诉讼法》上的一项特有原则，是指行政主体的具体行政行为一经作出，即推定其合法有效，具有执行力，不因相对人提起行政诉讼而停止执行。起诉不停止执行原则是建立在行政行为效力的原理之上的，即行政行为一经作出并经告知、受领或附条款规定之日起，就具有公定力、确定力、拘束力与执行力。没有执行力，行政行为的公定力、确定力与拘束力便无从实现，因此，行政行为都应具有执行力。但是，我国现行的以法院为主导的强制执行模式，与“起诉不停止执行原则”发生了冲突，根据《行政诉讼法》新司法解释第94条的规定，一般情况下，人民法院在诉讼过程中，对被告申请强制执行的不予执行，只在极少数特殊情况下才可以先予执行。也就是说，在我国现行的行政强制执行模式中，起诉停止执行是原则，不停止执行是例外。《行政诉讼法》规定的“起诉不停止执行”，实际上只适用于行政机关自力执行的情形。而在现行体制下，行政机关自力执行所占比重极小，“起诉不停止执行原则”已处于被“搁置”的状态。
五、在我国进一步完善行政强制执行的思路或建议
鉴于我国行政强制执行模式在立法和实践中存在诸多问题，不仅影响了行政权力的顺畅实施和行政效率，而且也给公民法人的合法人身财产权利造成一定损害，成为制约行政法制建设发展的一个重要因素。因此，从我国行政强制执行的现实出发，对我国行政强制执行模式的改革势在必行。建议建立以行政机关自力强制执行为主，以申请人民法院执行为辅的强制执行体系。此种模式将专业性、技术性较强的大部分行政强制执行任务赋予行政机关，在涉及某些重大的、或者权益影响较大的、或者某些特殊的行政义务履行案件的强制执行时，则保留人民法院的执行权并且要规定明确的强制执行程序，以防止行政权滥用而侵害公民的权益。例如，以下几种行政强制执行应该由人民法院执行：
（一）以不动产为执行标的的强制执行。不动产为行政相对人的重大财产，与行政相对人的切身利益息息相关。基于不动产的特殊属性，一旦涉及对相对人的强制执行终结，如若有错几乎难以补救，即使能够恢复原状也要付出很大的成本。因而，对不动产的强制执行应当交给人民法院，通过法院对涉及不动产的行政决定的合法性进行审查，并决定是否执行，往往比事后救济更能保障行政相对人的合法权益。
（二）对限制人身的强制执行。人身权和人身自由是宪法上公民最基本的权利，是公民行使其他权利的基础。对行政相对人采取强制执行措施，如强制拘留、强制服役、强制隔离等，通常都会对相对人的权益造成重大影响，因而适用时应当慎重。为了防止执行错误的发生，以免对相对人的身心健康造成不应有损害，所以有必要赋予人民法院这方面的强制执行权。将限制人身之强制执行案件交由人民法院审查并执行，合乎现代宪法精神，有利于公正价值目标的实现。当然， 基于公安机关同时具有司法机关的性质，因而其也可以享有部分限制人身的强制执行权，如强制拘留、强制传唤等，这是一个例外的情况。
（三）对行政相对人影响较大的以动产为执行标的的强制执行。在行政强制执行案件有很大的比例是以动产为执行标的的案件。可以设定一定的金额作为执行标准，在标准金额以上的，由行政机关申请人民法院强制执行；在标准金额以下的则由行政机关直接自行强制执行。对于金额较小的执行案件，如百元以下的小额罚款，其一般对行政相对人权益影响较小，如果由人民法院强制执行，显然是不切实际的，既不经济也不必要；相反，对于万元以上执行案件，由于其对相对人的权益影响较大，如果由行政机关执行，显然不利于对相对人合法权益的保护。
另外，人民法院更多的是需要充当一个救济者的角色。也就是说，在绝大部分行政强制执行中，人民法院不是具体的执行者，而是当事双方实现其目的的保障者。具体来说，就是要确保行政主体合法的行政目的的实现，也要确保行政强制不侵害相对人的合法权益。当行政主体滥用其行政权力给行政相对人造成损害时，行政相对人可以通过行政诉讼来保障其合法权益， 在行政强制合法的情形下，行政相对人如果不履行其行政义务，行政主体也可以通过行政诉讼来保证其行政目的的实现，维护社会公共利益。
结论：行政强制执行的不同模式，在行政强制权的性质、行使主体、追求的价值目标等方面都存在着不同程度的区别，可以说，这些区别正是不同模式的生命力所在。因为正是这些区别使他们能够适应各自所面对的客观社会需要。我国行政强制执行的模式选择也必须与我国新的情势相适应，只有这样，才能切实充分地发挥行政强制执行的制度价值。
引文注释：
（注1）李江等著，《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第2页。
（注2）城仲模著，《行政法之基础理论》，三民书局1988年版，第227—228页。
（注3）王名扬著，《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第169页。
（注4）傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第 294 页。
（注5）宋涛，王波：《行政强制执行体制改革之我见》，载《行政论坛》总第61期。
参考文献：
1.胡建淼著：《行政强制法研究》，法律出版社2003 年版。
2.王名扬著，《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版。
3.城仲模著，《行政法之基础理论》，三民书局1988年版。
4.傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版。
5.李江等著，《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版。
6.宋涛，王波：《行政强制执行体制改革之我见》，《行政论坛》总第61期。
7.《沿海企业与科技》，2007年第05期，总第84期。
8.《北京理工大学学报（社会科学版）》，第7卷第5期，2005年10月。 大学排名
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