行政公益诉讼原告资格及诉讼类型化探讨(1)(2)

　　（一）起诉主体广泛，不再过度强调原告适格理论，以促进私人和团体提起行政公益诉讼。各国对于公民、法人或其它社会组织基于维护公益需要提起行政诉讼虽然做了种种限制性规定，且宽泛不一，但是扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权利或利益直接受到行政行为影响的行政管理相对人，甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利，成了现代行政法发展的最重要趋势之一。

　　（二）诉之利益具有公共性，提起行政公益诉讼的目的是为了保护国家和社会公共利益免遭违法行政行为的侵害。在行政公益诉讼案件中，被侵害的是国家和社会公共利益，而对起诉人来讲，一般并没有直接利益上的损失，所受到的可能只是一定程度上的不利影响。

　　（三）为谋求行政公益诉讼中原告资格的妥善解决，普遍强调行政诉讼中原告资格应与普通法上的诉因有所区别。实践中法院不再拘泥于法律权利原则，即原告必须能积极证明其受法律保护的权利已经或正在遭受侵害，而是采用事实上的损害标准，即原告只要提出其所要求审查的行政行为对其造成了经济上或非经济价值的损害，那么他就具有原告资格。

　　（四）原告资格拓展的同时也规定了相应的限制性措施。目的是为了防止可能出现的滥诉现象，保证诉讼的严肃性。如日本《行政诉讼法》第42条规定，民众诉讼只有在法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起；《地方自治法》中也有类似规定。

　　四、我国行政公益诉讼的原告资格与诉讼类型化探讨

　　他山之石，可以攻玉。域外法治国家关于行政公益诉讼原告资格的理论和实践对我们不无启示。关于我国行政公益诉讼的原告资格，笔者赞同主体多元的观点，主张将公益起诉权扩展至公民、法人和其他组织。[12]

　　（一）作为法律监督机关的检察机关

　　由检察机关作公益代表提起公益诉讼是当今世界各国的普遍作法，且从经济学角度来看这也符合诉讼经济原则。由于检察机关是代表国家诉讼的，因此，我们可以称之为行政公益国诉。

　　我国现行法律虽没有明文规定检察机关作为公益代表提起诉讼，但在许多法条中都隐含了这样的内容。如《民法通则》等58条、合同法第52条规定：双方当事人恶意串通损害国家利益以及违反法律或社会公共利益的民事行为无效。对于这类行为，任何人均可主张无效。“任何人”自然就包括更能积极主张权利的检察机关。《民事诉讼法》中规定：机关、社会团体、企业、事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。这一条中的“机关”理应包括检察机关，“支持起诉”从广义上理解也应包括“提起诉讼”。而且，由检察机关提起诉讼具有三大优势：

　　1、检察机关具有代表国家的性质。从检察机关这一机构的来源上考虑，它最初的设立就是作为广泛意义上的“国家代理人”、“公益代表人”角色出现的 （从刑事诉讼中，检察机关作为公诉机关就可见一斑） .我国检察机关在国家公诉人身份之外又加了一个法律监督人的角色，这更说明了检察机关的“国家代理人”性质。

　　2、检察机关具有诉讼性。其大部分职能与诉讼有关，拥有强大的诉讼资源和丰富的诉讼经验，由检察机关代表国家提起公益诉讼显然比“另起炉灶”更为经济。

　　3、检察机关具有独立性和权威性。在我国实行的“一府两院”的权力架构中，检察机关是与法院平行的独立的司法机关，能在一定程度上排除政府的不当干预，追求法律公正，从而更好地维护国家和社会公益。

　　检察机关应该以何种方式提起行政公益诉讼，是依职权主动提起，还是待相对人的申请而提起呢？这里牵涉到一个诉权与检察机关职权行使的关系问题。笔者认为，应区别情况对待，对于大多数违法行政行为应待相关人申请后再提起诉讼。这主要出于如下考虑：第一，检察机关与行政机关的关系。虽然宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，并没有完整、统一的规定，为避免干扰行政机关正常行使行政权而破坏权力的制约关系，检察机关一般不宜主动提起行政公益诉讼。第二，行政行为的特点。行政行为固然有违法、合法与合理之分，但行政行为也经常带有政策性。侵犯公共利益的行为往往掩饰在政策性的外衣之下，检察机关主动提起行政公益诉讼有干扰行政机关执行政策的嫌疑。第三，国外行政公益诉讼的启示。行政诉讼毕竟不同于刑事诉讼，由检察机关主动提起公诉，纵观国外行政、民事公益诉讼，很少有之。

　　总之，赋予检察机关行政公诉权，可以使其更好地行使监督职能，保持监督的连续性、一贯性，有效地保护国家和社会的公共利益。

　　（二）具有一定社会公共职能的社会团体组织和国家机关

　　社会团体是指具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织，包括各种公益性团体（如消费者协会、残疾人协会、绿色组织等）以及职业性团体（如工会、律师协会等）。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护以及对政府活动的参与和监督。与公民个人的起诉资格相比，社会团体具有相对的优势：其一，社会团体具有公益性团体优势。社会团体一般可以基于设立团体的宗旨，维护社团成员的共同利益以及与宗旨相关的国家利益和社会公共利益。赋予社会团体这种起诉资格，是与社会团体的宗旨相吻合的，这种优势使得团体更能站在国家利益和社会公共利益的立场去行使诉权，而不至于走向偏激。其二，社会团体具有诉讼能力的优势。不同的社会团体基于对与本团体相关的公共事务如环境保护 、消费者权益等的了解与熟悉，在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便，以社会团体这一组织形式介入更能产生强大效应，其影响范围更大。其三，由社会团体提起行政公益公诉，可以阻止被告不正当的各个击破战术。在单个诉讼中，如果被告满足了原告的要求原告往往会放弃诉求。而在该类诉讼中被告很难收买原告，因为原告代表的是为数众多的受害人，因而被告难以达到其预期目的。 其四，对法院来说，可以大量节省审判开支，达到诉讼经济的目的。如果对被害者都实行单个救济，尤其是当同一事件出现众多受害人时，法院将难以应付。所以，赋予社会团体以公益行政诉讼的原告资格，能够使社会团体从行业的角度，有序的维护国家利益和社会公共利益。

　　另外，鉴于我国目前各级行政机关的关系尚未完全理顺，离法治化的要求还有很大距离，笔者建议引入和重视机关诉讼，使没有隶属关系的各行政机关间除了政治关系之外还有法治关系，即对于某一行政机关侵害公共利益的行为，相关行政机关除了可以运用政治、行政手段予以矫正外，还可以运用法律手段提起行政公益诉讼予以补救。这不仅可以更好的维护公共利益，同时对于促进政治体制改革和法治化的进程都有着十分重要的作用。我国司法实践中已有相关的成功案例。[13]

　　因该类诉讼是由具有一定社会公共职能的机关、团体提起的，因此我们可以称之为行政公益公诉。虽然该诉讼类型符合诉讼经济原则，但我们必须看到，由行政机关、社会社团的性质决定，他们提起行政诉讼应限于其宗旨的范围，否则将有违诉讼经济原则而有滥诉之嫌。

　　（三）普通公民、法人和其他组织

　　在肯定行政公益国诉和公诉模式的同时，还应借鉴美国、日本的经验，[14]将行政公益诉讼的原告资格同时赋予公民个人和一般组织，发挥私人、组织在保护公共利益方面的作用。因起诉主体是私人（组织），因此我们可以称该类诉讼为行政公益私诉。

　　从传统意义上看，公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。[15]依此界定，公共利益的保护理应由代表公益的政治组织（如行政机关）来完成，为什么还让私人在保护公共利益的过程中发挥作用呢？这是因为公共利益的问题现在已经由公法领域如家庭、身份、刑事行政渗透到私法领域如环境保护，消费者权益保护等，在这种情势下再把公共利益等于国家机关在政治生活中所涉及的利益已经不能反映社会发展的实际了。而且若允许公共利益的保护权由国家机关独占，这本身就构成了一个悖论：因为现在公共利益保护不力的状况很多情况下就是国家机关（主要是行政机关）怠于行使其职权或没有尽到对社会的应有控制甚至是主动滥用职权所造成的。若允许国家机关拥有处理公共利益问题的垄断权，只能造成更多的公共利益保护不力的情况。而让私人参与公共利益的保护，不仅可以避免官僚机构之间的相互包庇的现象，而且能扩大和促进社会民主、社会决策。私人通过行政公益诉讼的方式监督行政机关的行为，事实上起到了私设司法长官的作用。而且，在我国鼓励私人为保护社会公益提起诉讼，正是对“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务”的宪法规定的具体落实，是社会主义民主在诉讼中的具体体现。因此，为了维护社会公共利益，应以事实不利影响为标准，允许无直接法律上利害关系的普通公民、法人和其他组织提起行政公益诉讼。

　　不可否认，个别原告提起行政公益诉讼是为了其一己私利，但这又有什么可指责的呢？这种缺乏奉献精神的个人行为客观地发挥着比基于“公共心”活动更为有效的社会作用。我们不能因诉讼的利己行为就冷眼视之，相反，更应关注它的客观效果而给予积极的保护和奖励。况且，通过相应的制度设计，可在一定程度上减少滥诉现象的发生。从我国已经出现的几起涉及公共利益的行政诉讼案件看，并未出现有些学者所担心的“捣蛋者诉讼”，因此，以所谓的滥诉理由禁止赋予公民个人以原告资格是不能成立的。当然，为了防止出现滥诉，出于诉讼效果和诉讼技术上考虑，笔者认为，应当规定公民、法人或其他组织先向检察机关检举或报告，请求检察机关提起行政公益诉讼；检察机关逾期不作处理的，公民、法人或其他组织才可以自己名义直接向人民法院提起行政公益诉讼。这样既能充分利用检察机关的优越性，又能弥补其怠于行使权力的缺陷。

　　注释：

　　[1]Black Law Dictionary Wist Publishing Co., 1979, pp.1260-1261.转引自高家伟著：《论行政诉讼原告资格》，《法商研究》1997年第1期。

　　[2]周汉华著：论行政诉讼中的司法能动性》，载《法学研究》1993年第2期。

　　[3][意]莫诺·卡佩莱蒂著：《福利国家与接近正义》，徐俊祥等译，法律出版社2000年版，第83页。

　　[4]沈福俊著：《论对我国行政诉讼原告资格的认识及其发展》，载《华东政法学院学报》2000年第5期。

　　[5]梁慧星著：《关于公益诉讼》载《私法研究》第一卷，中国政法大学出版社2001年版，第365－366页。

　　[6]威廉·韦德著：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第364－365页。

　　[7]王名扬著：《美国行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第620—626页。

　　[8]前引6，韦德书，第365页。

　　[9]王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第667—681页。

　　[10]王明远著：《环境侵权法律救济制度》，中国法制出版社2001年版，第110页。

　　[11]日本民众诉讼系指国民请求纠正国家或公共团体机关不符合法律行为并以选民资格及其它与自己的法律利益无关的某种资格进行的诉讼。参见胡建淼著：《十国行政法——比较研究》，中国政法大学出版社1993年版，第286页。

　　[12]赵许明著：《公益诉讼模式比较与选择》，载《比较法研究》2003年第2期。

　　[13]2001年11月7日的《法制日报（网络版）》刊载了我国首例“气象官司”。

　　[14]方世荣著：《论行政相对人》中国政法大学出版社2000年版，第86页。

　　[15][美]博登海默著：《法理学法哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版第147－150页。

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