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台湾诉愿法规定诉愿第58条规定：“诉愿人应具诉愿书经由原处分机关而向诉愿管辖机关提起诉愿”。在这个转接的过程中，给了原处分机关一个提醒，也可以说是给了原处分机关一次改过自新的机会。第58条第2款规定：“原行政机关对于前项诉愿先行重新审查原处分是否合法妥当，其认诉愿为有理由者，得自行撤销或者变更原行政处分，并陈报诉愿管辖机关。”[6]原处分机关在接到诉愿书后，可在上级管辖机关做出处理以前，自行处作行政处分。就行政不作为来讲，在诉愿书到达原处分机关之后，原处分机关势必为了以后的答辩而对之进行相应的分析，若发现自身的不作为确实侵害了申请人的合法权利，即可依职权履行一定的行政给付义务。这样就可免使诉愿书到达复议机关。
大陆与台湾在这方面的规定不一致。行政复议法第3条第1款规定由复议机关受理复议申请。从整部行政复议法来看，均未涉及到复议申请书是否须经原处分机关而递交到复议机关。实践中两种情况都存在。行政复议法也未明确原处分机关在接受复议申请书之后，是否可以撤销原决定。就行政不作为而言，没有考虑到行政机关可以自行决定履行行政给付义务。这就说明大陆在行政机关自我纠错监督方面欠缺考虑。这是一个立法上的漏洞，在实践中浪费了很多资源。
（五）行政救济的决定
在行政部作为之诉愿中，行政相对人之所以申请行政救济，是为了通过行政监督的方式获取一个公正的审理，迫使行政机关履行义务，从而维护自身合法权益。中国历来受“重实体、轻程序”理念的影响较大，一个公正的复议决定对公民而言，意味着全部。无论复议过程之中，他受到了多么不公正的对待，只要结果是公正的，任何程序过程中的不公正他都可以忍受，这就是中国的法律文化。
台湾旧行政诉愿法规定，对行政不作为的诉愿决定，只能采取撤销决定方式。台湾继受德国、日本行政法制，在行政诉愿类型方面采“撤销诉愿中心主义”。盐野宏认为，撤销诉愿（讼）具有以下优点：恢复原状功能、合法性维持功能、合一确定功能、阻止功能、再度考虑功能、防止处分反复功能。[7]但是，基于行政不作为性质的特殊性，适用撤销决定是不恰当的。因为撤销并不代表许可之做成，并不能给当事人以有效救济。“撤销诉愿过度的承载着人民权利救济的功能，相对地，也使撤销诉讼的前提条件——必须存在一个行政处分——被过度的强调，也进而导致行政处分是否存在的判断，逐渐地偏离法释义学上的操作，而反对救济目的的达成与否加以考虑。”[8]新修订的行政诉愿法则改变了这样一种做法，对于行政不作为的诉愿，受理机关若认为诉愿申请人有道理，应当指定相当期间，命令应作为机关迅速的做出行政处分。即复议机关可采用课予义务决定的方式。这相对原有的撤销决定是一个大的进步。但是诉愿决定中是否可以采用情况决定制度？这方面的探讨比较缺乏。笔者认为，鉴于行政不作为的性质以及情况决定的功能，没有必要为行政不作为设立一个情况决定制度。二者根本不相匹配。
对大陆而言，在程序法还相当不完善、程序法的出台还遥不可及的背景下，我们只能寄希望于复议机关的公正结果。再回到行政不作为，行政救济的目的在于迫使行政机关积极履行职责。行政复议法第28条第2款规定：“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。”这也就是学理上所谓的课予义务决定。由于行政复议法规定申请人可以在复议时一并提起行政赔偿，若确认行政不作为违法，若该行为对相对人造成了人身和财产损失，可以责令其做出行政赔偿。行政复议法第29条规定：“行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当予以赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。”另外，在很多情况下，行政机关不履行相应的职责时，是因为行政机关内部有一些内部“红头”文件。因此，不作为仅仅是一个表面危害，真正的“硕鼠”是隐藏在行政不作为背后的那些红头文件，如何清理这才是头等大事。行政复议法第7条赋予了相对人以审查某些规范性法律文件的申请权，例如乡镇人民政府的规定。同时在第26条规定，在权力允许的范围内，可以直接处理，如果超越了复议机关的职权范围，则应在七日内移交有关机关进行处理。从而实际上行使着部分类似于司法审查的功能。在这两个方面，大陆所赋予复议机关的职权较台湾宽泛。
（六）对行政救济不服的补救
行政救济与司法审查是处理违法行政行为的两把“尚方宝剑”，犹如鸟之双翼，缺一不可。而两者之关系，在理论界又有“剪不断，理还乱”的无休止争论。在台湾，在立法上非常注重二者的衔接。“致每当行政诉讼法修正时，必同时带动诉愿法之修正，反之亦然。”[9]两者常被相提并论，甚至行政救济制度沦为行政诉讼的“先行程序”性质，其独立地位遭到忽视。基于司法最终决定原则，对行政不作为的行政救济决定不服的，可向法院提起行政诉讼，这在海峡两岸所为认可。
台湾旧行政诉愿法规定，对行政不作为的司法审查必须经过再诉愿程序之后，方能进入行政诉讼领域。但“名为三个等级（诉愿、再诉愿及行政诉讼），实则十之七八的案件在诉愿之前，尚有复查、复核、异议或申诉等先行程序，所以‘四级四审’几为常态。”[10]新诉讼法废止再诉愿制度，同时严格限定诉愿的再审程序，实际上更有利于维护人们的合法权益，更加具有效率，因为人们接近最后解决方案越来越近。行政诉讼法第5条规定：人们因中央或者地方机关对于其依法申请之案件，于法令所定期间内应作为而不作为，认为其权利或法律上利益受损害者，经依诉愿程序后，得向高等行政法院提起请求该机关为行政处分或应为特定内容之行政处分之诉讼。从而把行政不作为导入行政诉讼领域，由行政法院来行政司法审查权。
大陆在这方面也有类似规定。行政诉讼法第38条第2款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”可以说，在这方面，大陆与台湾并无二致，都尊重司法的最终决定权。但是，大陆与台湾在管辖机构上有所区别，台湾是由专门的行政法院来行使司法审查权，而在大陆则是由普通法院中的行政庭来行使司法审查权。
（七）结语
通过以上对行政不作为的行政救济制度的比较。我们发现，台湾与大陆虽仅一水之隔，但由于所接受的法律传统不一致，在这一问题上呈现了较大的差异。再将这一结论放置于整个行政法领域，这实际上是海峡两岸行政法制差异的一个缩影。但是客观的讲，在这一问题上，台湾是走在大路的前面的。其无论是行政实体法，抑或行政救济法，体系都相对比较完善。但大陆也并非一无是处，在很多地方也有自己的特色。例如在行政复议决定方面，大陆的审查范围实际上要广于台湾。比较的意义在于找出差距，避免固步自封，并使双方能取长补短，促进法制发展。
「注释」
[1][法]莱昂·狄骥。公法的变迁——法律与国家 [M]，郑戈译，辽海出版社、春风文艺出版社，1999：137 [2]蔡志方。 行政救济与行政法学 [M].台北：三民书局，1993：184 [3]蔡志方。 行政救济与行政法学 [M].台北：三民书局，1993：184 [4]参阅：程明修。行政机关函复拒绝人民申请或举发案件之法律性质 [J]，月旦法学，2003，8 [5]翁岳生。行政法（下册） [M].北京：中国法制出版社，2002：1255 [6]蔡志方。诉愿法与诉愿程序解说。 [M].台北：正典出版文化有限公司，2001：85 [7][日]盐野宏。行政法 [M]，杨建顺译。北京：法律出版社，1999：317 [8]程明修。行政机关函复拒绝人民申请或举发案件之法律性质 [J]，月旦法学，2003，8：223 [9]蔡志方。 行政救济与行政法学 [M].台北：三民书局，1993：111 [10]吴庚。行政法之理论与实用（增订八版） [M]，北京：中国人民大学出版社，2005：381
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