行政法的成本与效益(1)网(2)

　　行政法的立法、执法及司法过程中，常常会发生一些非必要成本因素。这些因素所造成的支出，就是一种非必要的行政法成本，在成本分析中不容忽视。这些因素包括：1 地方保护主义、部门利益等原因，造成行政立法或执法的中断。例如，由于地方保护主义、部门利益等原因的影响，在贯彻实施产品质量法惩治假冒伪劣产品时，“打假”便有可能成为“假打”。这样，为了保障产品质量法的贯彻实施，“打假”固然需要一定的成本，支出必要的费用，而查处“假打”又不得不另外支出相应的非必要成本。2 行政法供给相对过剩。社会实践需求是行政法的基础和原动力。社会实践对行政法的需求有两个要素：一是需求，即社会实践通过行政法来实现一定利益的要求；二是能力，即社会能够支付行政法运行的成本。前者构成了行政法发展的必要性，后者则决定着行政法发展的可行性。仅有需要而不具备支付行政法运行成本的能力，并不足以形成社会实践对行政法的需求。行政法供给相对过剩也表现为两种情况：一是行政法相对于社会实践需要的过剩，主要是指行政法内容不合理、不具备可操作性以及过分超前或滞后于经济、文化、政治发展水平，而为社会所不需；二是行政法立法相对实施的过剩，主要是指由于社会缺乏足够的支付力，缺少足够的执法力量、物质条件和配套法律的保护以及相应的意识准备等实施环境，从而使行政法难以全面付诸实施而过剩。有学者统计，在我国许多地区，得到认真执行的包括行政法在内的法律、法规为数甚少，有法不依的现象相当普遍。〔3〕当然，有法不依的现象有多方面的原因，但不能否认，法律供给相对过剩亦是其中一个重要原因。

　　（三）原有行政法资源的认定和充分使用。

　　所谓行政法资源包括硬资源和软资源。前者是指一个社会专门用于行政立法、执法、司法与守法的人力、物力、财力及其机构等资源。后者是指一个社会的人们对行政法的认同感和内心支持，以及行政法立法、执法及司法的社会氛围等。就我国而言，党和政府在目前以及今后相当长的时间内能拥有的可供任意支配的包括行政法资源在内的社会资源是有限的，这是我们进行行政法成本分析所必须引起重视的。因此，尽可能地使用现有的行政法资源或者适当改造原有的行政法资源是行政法成本分析中必须坚持的原则。

　　（四）明确成本———效益分析方法的局限性。

　　作为对行政法进行分析的一种模式，成本———效益分析方法不能将所有的行政法现象都纳入其分析框架，也不能对行政法作出全面的与精确的评价，它对于行政法主体的非理性行为，有情绪的、冲动的、非最大化的行为无能为力，它只是从实用主义的角度，对行政法所作谨慎的评价，无疑，成本———效益分析方法和任何其他方法一样，存在一定的缺陷。因此，我们在对行政法进行成本———效益分析时，不能只进行冷冰冰的成本分析，还应进行伦理上的价值评判。人们正当的渲泄，适当的情感表达，对世俗的依恋及对法治的期望都是难以经济化的，并且这些因素的积极或消极效应是长远的。因此，感情的补偿，表达方式的替代甚至让步，都是行政法成本分析中应予注意的。

　　三、降低行政法成本及提高行政法效益的理性对策

　　行政法运行是一个社会性的系统工程，涉及到社会政治、经济、文化等各个方面。对行政法进行成本———效益分析之目的也就在于研究如何降低行政法成本，完善行政法的运行机制。

　　（一）控制立法数量和立法档次，将基本行政法的制定作为重点。

　　首先，要摒弃“有法比无法好，法多比法少好，快立法比慢立法好”的立法观念。近年来，无论是中央政府还是地方政府都在进行大规模的行政立法活动，行政法的数量有了空前的增长，尤其是行政法规更呈快速推进态势。据资料表明，近两年国务院平均6天左右制定一个行政法规。〔4〕这些由国务院制定并颁行的，旨在规范市场主体行为的各类行政法规，以“行政管理向法律管理转变”为名，将许多不应纳入行政法调整对象的行为，通过强制手段纳入行政管理范畴。这种“行政法泛化”、“法规扩张化”的行政结构失衡现象，极大地增加了行政立法执法成本。因此，当前必须加强行政法的立法工作，避免轻易立法现象的产生。同时，在立法档次上，要加强对行政立法权的约束，结束行政立法的失范、无序局面。我国人大及其常委会要加强对行政立法的监督，根据宪法的规定，行使“撤销国务院制定的与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”的职权，推进立法的民主化与科学化。还应指出的是，在法律的供给量既定时，由于法律的公共物品属性，在消费法律的守法过程中，增加的消费并不需要增加供给进而增加成本。换言之，行政法消费量越大，即行政法适应范围越广，适用频率越高，平均成本就越低。当前基本行政法的问题仍是供给不足，如我国还没有出台《行政程序法》，故有必要将基本行政法的制定作为重点，以较多的基本行政法取代过多的行政法规。

　　（二）保持行政法立法与实施的协调，使行政法实施的效益高于行政法成本。

　　立法者不能只顾制定行政法，而不管行政法的执行及其效用的实现。立法者应从多方面考虑是否有必要制定和出台一部行政法，这部行政法究竟有无效用，有何效用以及有多大的效用。在这一问题上，我国立法实践的教训是不容忽视的。比如，由于现实社会中还缺乏实施某种法律的相对充足的人力和财力资源，而在社会生活中又没有表现出需要某种法律的自觉要求和强烈愿望，致使某些法律出台后却难以在现实生活中生效，造成市场交易成本偏高，而收益差甚至无收益，如现行《行政诉讼法》的实施情况不容乐观，主要在于行政诉讼成本即交易成本过高而收益偏低，对于诉讼的发起人即原告来说是得不偿失的。在这方面，美国的经验是值得借鉴的。1970年，美国国会决定修改《清洁空气法》以加强对汽车排放废气的控制。那么，这项立法是否值得呢？消除污染带来的利益即有益健康能否弥补它给汽车制造商造成的直接损失即增加成本和给消费者造成的间接损失即汽车销价提高呢？为弄清这些问题，国会要求美国科学院对该法案进行成本———收益分析。显然，清洁空气从来就不是市场出售的商品。那么，如何才能确定它的供求关系呢？人们注意到，在同等条件下，住户们更愿意为处于空气清新区的房屋付款。于是，美国科学院在波士顿和洛杉矶进行了大量细致的统计，各种污染物及其他因素对房价的影响都被考虑进去，终于提出了一个隐形的清洁空气市场的供求曲线。国会据此对《清洁空气法》进行了修改。〔5〕（P111-113）此后，美国总统在事关重大的行政立法问题上，均发布命令要求政府部门在制定事关国计民生的重大行政法规时，必须预先对执行该项法规的可能收益与耗费及其经济影响进行分析，只有在论证其实施收益高于所付出的代价的情况下，联邦管理和预算局才能评审通过。〔6〕（P373-374）此外，立法者还要考虑行政法主体的承受能力，选择行政法的实施时机。

　　（三）节约使用有限的行政法资源。

　　我国行政法资源十分有限，这是因为我国是一个“官本位”传统国家，行政法于20世纪80年代才起步。长期以来，整个社会的行政活动主要依靠政治力量、政策力量来推动，与发达的政治资源相比较，国家在行政法方面的投入十分有限。当前，面临国家建设的高速发展时期，要加强行政立法并且有效地推行行政法治，国家必须对有限的可动用资源，在法律投入与经济投入之间作出权衡和分配。因此，节约有限的行政法资源，以降低行政法成本就成了我们的必然选择。具体地说，应从以下几方面考虑节约使用行政法的资源。首先，注意挖掘行政法的本土资源。我国是一个历史悠久的文明古国，社会中存在大量的各种“自生自发”的规则和秩序，这些规则和秩序在法学尺度内是不能被发现的，但它对于社会的影响却不亚于行政法律。因此，我们要尽力使这些规则和秩序与行政法律形成良好的互动关系。其次，要加强行政法领域内的法律解释和规范性文件的编纂清理工作。在现有的法律制度框架下，加强行政法领域内的法律解释，不仅是一种便宜的方法，而且是行之有效的。因为没有适当的应用层面的解释机制，立法层面所表达的意愿就难以落到具体实践当中，完善机构建设的成果就难以体现，办事效率就因此而低下。另外，由于实践中存在大量的规范性文件，对这些规范性文件的有效充分应用，能极大地节约行政法资源。我们加强对规范性文件的编纂清理工作，既可因规范性文件的冲突则导致的执法不一，又能及时弥补法律空白。最后，形成一定程度的行政法判例，也能降低行政法成本。这就是波斯纳“依前例原则”的经济价值。波斯纳认为：“在一个领域内近期的前例数量越多，诉讼率就会越低，———存在大量的、信息众多的前例将会使法律纠纷的各方对审判的可能结果形成一个更加一致的估定。”〔7〕（P451）因此，行政法的判例在一定程度上能起到替代行政法的作用。

　　（四）加强行政法宣传教育，提高公众的文化素质和心理素质。

　　运行于当代社会大背景之中的行政法，必须与意识形态习惯传统相容。积极的法律意识能够节约行政法成本，促进行政法的良性运行。主体的文化素质、心理素质越高，行政法实施的效果就越佳，相对来讲，行政法的实施成本就可以降低。

　　参考文献

　　〔1〕〔美〕波斯纳 法律之经济分析〔M〕 台北：台湾商务印书馆，1987

　　〔2〕李胜兰，等 法律成本与中国经济法制建设〔J〕 中国社会科学，1997（4）：34—49

　　〔3〕石泰峰 社会需求与立法发展〔J〕 中国法学，1991（1）

　　〔4〕法制日报，1995-10-19

　　〔5〕〔英〕平迪克 微观经济学（英文版）〔M〕 麦克米兰出版社，1989

　　〔6〕王名扬 美国行政法〔M〕 北京：中国法制出版社，1995

　　〔7〕〔美〕波斯纳 法理学问题〔M〕 苏力 北京：中国政法大学出版社，1994

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