国外行政公益诉讼的演变与发展(1)(2)

　　在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。《行政事件诉讼法》第5条规定：本法上“民众诉讼”，指对以选举人资格及其他与自己法律利益无关之资格，请求对国家、公共团体机关违反法规行为，请求纠正的诉讼。《行政事件诉讼法》第四章第42条规定：“民众诉讼及机关诉讼，限于在法律规定的情况下，法律所规定者才能够提起。”民众诉讼具体包括“公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查诉讼”。 [9]日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其它公众之一，可以准用抗告程序、当事人诉讼的程序。《地方自治法》第七十四条之二及第八十五条导入了“条例修改废止请求”等各种直接请求制度，承认以民众诉讼作为处理有关这些直接请求所生纠纷的解决途径。第二百四十二条之二规定为纠正地方公共团体的职员所进行违法的财务会计上的管理运作，承认居民的起诉权，落实地方自治居民参政的宗旨。这就赋予地方自治体内居民对地方自治体违法支出行为的诉权，诉讼请求停止支出、取消或确认该支出行为无效，要求地方政府对违法支出代位进行损害赔偿。[10]这就是说，为了监督地方公共团体的财产管理及财务会计行为的正常运行，法律承认居民有指控公共团体的违法、不当的财政开支行为，对监察委员提起监察请求的权利。如果居民的监察请求的实际效果得不到保障，提起监察请求的居民，有权提起诉讼，以请求法院判决纠正地方公共团体的议会、首长或其他职员的违法的财产管理行为。[11]

　　日本行政法学者认为，民众诉讼目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，也就是我们所说的公共利益。使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因此，它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。例如20世纪90年代初日本兴起纳税人请求法院判决取消都道府县知事关于交际费开支不予公开或仅部分公开的决定的诉讼，其中针对大阪府知事交际费案和针对厉木县知事交际费案，一直打到最高裁判所。两案的高等裁判所判决，倾向于要求全面公开交际费的开支情况，但最高裁判所却倾向于限定公开的范围，撤销了两案的高等裁判所判决，发回重审。此后，东京高等裁判所就东京都知事交际费案，在最高裁判所判决的范围内，作出尽可能多公开的判决。[12] 90年代中，日本又发生公民针对政府机关招待费、接待费的提出的诉讼，法院都支持了原告的诉求。如日本高知县的律师以每个纳税人有权了解政府如何支出公费的情况为由，要求县政府公布有关招待费的具体开支情况，遭到政府的拒绝后，而向法院提起诉讼，要求法院依据地方政府情报开示法，命令高知县政府公开有关开支情况。再如日本秋田地方裁判所民事一部1999年6月25日判决。秋田县居民代县作为原告，以秋田县召开的六次恳谈会所开支的费用中，有2091245日元餐费属于违法支出，对时任教育长等职的6名被告请求损害赔偿。法院认可原告请求，判决被告向秋田县支付现金2091245日元及利息。[13]

　　值得注意的是，日本的民众诉讼只能在法律所规定的场合由法律所限定的人提起。而且，日本现行《行政事件诉讼法》不存在国民对国家的行政机关、独立行政法人的职员等的违法或不当的公款开销、财产取得、管理或者处分直接要求予以监查或纠正的制度，日本的居民诉讼只有在与地方公共团体发生纷争的场合才被承认，在与国家的关系上不承认这种诉讼。例如1980年11月，为抑制政府军费的增长，日本22名“拒纳良心性军事费协会”会员，以国家为被告，向东京地方法院提起诉讼。最终，法院固守租税用途不涉及“法的支配”的传统理论，以纳税人“没有原告资格”和“没有诉之利益”为借口将之拒之门外。90年代，日本的纳税人又以日本为中东“海湾战争”花费的共135亿美元的租税支出违法为由，提起诉讼，被法院以前述同样的理由予以驳回。

　　4.国外行政公益诉讼的发展趋势

　　除了上述三国的行政公益诉讼制度外，私力救济的行政公益诉讼在很多国家都已经落地生根。这些制度都有着自身特色，尤其和本国的政治和社会背景紧密相关。在这些制度的构建和发展中，出现了以下的公共特色和共同的发展趋势：

　　一是诉讼主体范围不断扩张。各国对于公民、法人或其他组织基于维护公益的需要提起行政诉讼虽然作了种种限制性的规定，且宽泛不一，但是扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权益直接或间接受到行政行为影响的直接或间接相对人，甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利，成为现代行政法发展的最重要的趋势之一。在法国的越权之诉中，家庭保护全国联合会、防止酒精中毒委员会、省狩猎联盟、维护著作权的作家协会等社团都享有行政公益诉讼的诉权。美国行政诉讼的主体先从明显的当事人扩大到了竞争人、再扩大到了消费者；先扩大到现有经济利益的消费者，再扩大到了受非经济损害的消费者，最后发展成非利害关系人均可提起。在1973年美国诉反对管理机关程序的学生环保协会案中，最高法院声称，不能简单地因为许多人都遭受了同一种损害，就否定受害人中某一人的诉讼资格，原告资格不限于自身利益受到不法侵害，而只要符合“利益影响”的条件即可，这就大大放宽了发动诉讼的范围，从而使更多的人都能投身到维护公益的行动中去。

　　二是司法审查范围不断宽泛。很多国家没有在行政行为的类型方面加以限制，只要影响到了公民利益，即可成为被诉对象，这是公民运用诉权通过司法权全面规制行政权的广泛实现。尤其是被诉行为并不仅仅指针对行政主体的具体行政行为，若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，普通民众诉讼亦可对此抽象行政行为起诉。法国、美国等对此都有明确的判例和规定。德国行政法院规定，除了违宪案件和联邦法律明确授于其他法院管辖权的公法案件以外，行政法院受理一切公法案件。在美国，具有重大的政治、社会和经济意义的争议通常都会在美国法院提起诉讼并且通过民事诉讼程序得以最终解决。在过去的几十年中，美国法院审理了诸如关于一州立法机关的选举区组成是否符合宪法、宗教祈祷文是否可以在公共中学公开诵读、一州能否禁止妇女堕胎、请求取消国立学校的种族隔离、清理大型有毒场所以及涉及公共健康问题的案件，由于扩展了司法机关对行政权的审查范围，避免了危害公益的政府行为不受规制的历史。

　　三是寻找行政权规制与维护的平衡。尽管诉讼主体和审查范围在不断扩大，这些国家也都明确规定行政公益诉讼必须依法律有特别的规定为前提，严格诉讼受案范围，以防止原告滥用诉权，影响政府正常发挥作用。尤其是普通民众把维护公益作为义不容辞的公民义务，乐意采取诉讼行动为公益维权的背景下，仍须采取一些措施在行政权的规制和维护之间寻找一种平衡。日本在这一方面相当谨慎，其民众诉讼的诉讼对象经过数次修改，范围放开的进程相当缓慢，至今国家公务员尚未列入民众诉讼的对象。

　　注释：

　　[1] 李昕：《行政诉讼原告资格的理论分析与实践要求》，《人民检察》2004年第4期。

　　[2] 参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第619-623页。

　　[3] 同[2]，第627-628页。

　　[4]蔡虹、梁远：《也论行政公益诉讼》，《法学评论》2002年第3期。

　　[5]刘卉：《美国公益诉讼全方位保护公众权益》，《 检察日报》2004年11月23日 .

　　[6]赵慧：《国外公益诉讼制度比较与启示》，《政法论丛》2002年第10期。

　　[7] [法]莱昂·狄骥：《公法的变迁》，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第149页

　　[8] [法]让·皮埃尔·达里厄托：《行政诉讼的类型化-在中法行政讼法学术研讨会上的发言》（2006-05-22）http://maliqun100.fyfz.cn/blog/maliqun100/index.aspx？blogid=194134（2007-07-01）

　　[9] [日]盐野宏：《行政法》，法律出版社1999年版，第432页。

　　[10]陈刚：《宪法化的税法学与纳税者基本权》，载北野弘久著：《税法学原论》（第4版），中国检察出版社2001年版，第19页。

　　[11]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第760 页。

　　[12]参见梁慧星：《开放纳税人诉讼，以私权制衡公权》，载《人民法院报》2001年4月13日。

　　[13]参见梁慧星等：《关于公益诉讼》，《私法研究》第1卷，中国政法大学出版社2001年版，第362页。

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