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拓展中国国家赔偿范围刍议(1)(2)

2014-12-25 01:46

二、         扩大损害可赔偿范围
国家侵权损害的可赔偿范围有一个逐步发展的过程。起初,只赔偿物质损害,且局限于直接损失,后来扩展到直接可得利益的损失等。这不仅要求可赔偿之损害具有现实性、确定性和特定性,而且还要具有可计算性。损害的可计算性是指只有在损害可以用金钱进行计算或估量的情况下,国家才承担赔偿责任。以此为特征,可以限制国家赔偿的范围。损害的可计算性特征,最初将国家的赔偿责任局限在物质损害的范围之内,在国家赔偿的初始阶段,只有物质才是可赔偿的对象,其后逐渐发展到人身非财产损害领域以及有碍生存的损害领域,最后被适用于精神损害领域。我国《国家赔偿法》在立法时之所以没有规定精神损害赔偿,主要是基于以下两方面考虑:一方面是我国缺乏精神损害赔偿的传统,精神损害赔偿制度不发达所致;另一方面是过多考虑国家经济承受能力的结果。对于第一方面的原因,在最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》施行后,已经不再成为问题。对于第二方面的原因,不少专家指出,现有的赔偿标准的问题不是国家财政负担不起,而是赔偿标准太低,根本无法平复受害人的损失。我认为,对《国家赔偿法》进行修改,扩大国家赔偿的范围,对精神损害予以赔偿,是十分必要的。第一,国家对于因国家侵权所造成的精神损害承担赔偿责任,是社会公平正义的要求。公平正义是人类社会的基础,也是人类为之奋斗的目标。法律应当将实现公平正义作为自己的一个价值目标。基于公平正义的理念,任何行为,包括国家行为,都应当符合公平正义的要求。国家机关或国家机关工作人员如果违法行使职权致使公民遭受精神损害,如果国家不向受害人承当赔偿责任的话,那么受害人的精神损害就无法得到弥补,这无疑是与公平正义的要求相违背的。从另一方面讲,国家侵权与个人侵权只是侵权主体的不同,在本质上没什么区别,不能因为侵权主体是国家,就在侵权责任的赔偿范围和赔偿方式上搞特殊化,甚至免除自己应当承担的责任。现代法治的一个重要理念就是,国家权力与公民权利是平等的。既然国家通过立法规定公民个人因侵权要承担精神损害赔偿责任,何以当国家自己侵权时就可以免除自己的赔偿责任呢?法律尤其是国家赔偿法应当充分保护作为弱者的广大公民的利益,而不应当偏袒作为强者的国家。因此,根据社会公平正义的要求,国家应当对自己侵权产生的精神损害承担赔偿责任。第二,国家对国家侵权产生的精神损害承担赔偿责任,是充分保障人权的需要。人权既有物质方面的内容,亦有精神方面的内容,而且随着社会的进步,人权中的精神内容变得越来越重要。当因国家的侵权行为致使公民的一些基本人权,诸如生命安全、人身自由等受到侵犯,受害人无疑会遭受到极大的精神痛苦。国家如果不对精神损害进行赔偿,这无疑是与保障人权的法律理念相违背。人的精神利益虽然无法直接用金钱来衡量,但却可以通过一些物质方法予以抚慰。受害人通过使用精神抚慰金进行各种精神活动,以逐渐填补所受的精神损失。第三,国家对国家侵权产生的精神损害承担赔偿责任是监督国家机关依法行使职权的必然要求。“有损害即有救济”是现代法治的一项重要原则,通过侵权者向受害人承担赔偿责任,既可以填补受害人的损失,又可以对侵权人起到一定的制裁功能,促使其自觉履行法定义务。精神损害赔偿相对于其它民事赔偿,其制裁色彩无疑更加浓厚。对于国家赔偿法来说,其立法宗旨之一便是“促进国家机关依法行使职权”。社会责任观念要求国家对人民负责,国家必须对自己的行为承担责任。通过责令国家负赔偿责任,可以减少公务员违法行使职权行为的发生,提高公务员的责任感。由于我国国家赔偿责任采用“国家责任,机关赔偿”的形式,通过适用精神损害赔偿金,充分发挥其惩罚功能,对国家机关工作人员起到惩戒作用,必将促进国家制度机关及其工作人员依法行使职权。第四,我国现在在《国家赔偿法》中规定精神损害赔偿的时机已经成熟。首先,我国《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的颁布施行已经有一段时间,人民法院在审理国家赔偿案件方面已经取得了比较丰富的经验;其次,随着我国民主与法制建设的加快,广大人民的法律意识不断提高,绝大多数人对于精神损害赔偿都能够接受;第三,我国法院在民事审判领域已经审理了不少因民事侵权而引起的精神损害赔偿案件,尤其是最高人民法院《解释》的出台,这将对《国家赔偿法》的完善提供不少宝贵的经验;最后,随着我国经济的发展,综合国力不断增强,对于精神损害赔偿金,国家能够支付得起。

三、         完善国家赔偿归责原则体系
根据我国《国家赔偿法》(1994年)第二条规定,我国采用的是违法归责原则。我国国家赔偿法确定的归责原则在理论和实践中都存在缺陷，限制了国家赔偿范围。
首先，我们从实践角度进行分析其缺陷。第一,违法归责原则过于严格地限制了受害人获得赔偿的条件,是受害人难以获得国家赔偿的主要原因之一。一方面，违法归责原则中的“违法”,常常被狭义地理解为行政诉讼法第54条所规定的违法形式。此违法标准,只是司法审查的标准,是法院在判断行政行为是否应当维持、撤销或变更时适用的标准，范围上要小于实体法对行政行为的要求,在程度上要高于实体法对行政行为的要求。另一方面，违法归责原则不能排除国家机关工作人员在损害行为中的过错。从理论上讲,对国家机关行为的合法要求,是最基本的也是最起码的要求,但并不是全部要求。从各国行政法及其原则来看,国家机关行使职权的行为,不仅仅是要合法,而且还必须正当、合理,不得违背公平正义原则。现代社会,法律给国家机关赋予了较大的自由裁量权。在这种自由裁量范围内,国家机关的行为也完全可能悖法而行、逆权而行,国家机关工作人员行使职权的行为,在合法的范围内和形式下,完全可能出现懈怠、漫不经心、漠不关心、加重损害等。也就是说,国家机关工作人员在合法的形式下,是可能存在故意或过失的。这种过错,同样为法的原则与精神所不容,同样会给公民、法人权益造成损害。而违法归责原则没有概括过错的范围,使得相当一部分应当赔偿的事项被不合理地排除在外。第二，违法归责原则不能科学地反映和概括国家赔偿事项的全部特征和内容。国家赔偿的主要事项有:行政赔偿、司法赔偿、立法赔偿、公共设施致人损害赔偿等等。其中,司法赔偿中的冤狱赔偿,大多是结果归责,只有在法院的有罪判决被撤销时,才有赔偿的可能。在公共设施致人损害赔偿方面,一般是实行过错和危险归责标准,而不是实行违法归责原则。因为设施致人损害,与违法与否没有关系,而与设立人和管理人是否尽到责任有关。即便是行政机关的行为,除法律行为和强制性行为以外,也还有事实行为和柔性行为,如行政指导行为、行政合同行为等。由这些行为引起的国家赔偿,都不仅仅是一个违法原则所能概括的。由此可见,国家赔偿范围内的事项,也是各有类别、特征的,用一个违法原则来概括全部的赔偿归责标准,既不客观,也不全面。
其次，我们从理论角度进行分析。国家赔偿的结构构成上,我们可以把国家赔偿责任划分为三个逻辑层面:第一层面的内容是当事人的损失是否存在;第二层面的内容是这种损失的负担,即是否应该由受害人自己负担;第三层面的内容才是对造成损失原因的追究,它解决对行为的肯定或否定评价,以及对行为主体的责任追究问题。我认为,国家赔偿责任,应当以第二个层面为基础和出发点,以对受害人应否承担损失的分析结论作为确定国家是否应当有赔偿责任的根据。这是符合赔偿责任制度的特征和国家赔偿责任制度的基础理论的。当有损失发生的时候,只是表明了一种损失现象的存在,是一个客观事实,不能产生任何责任问题。进一步,在第二个层面就会涉及到这种损失的负担。既然有损失,负担就是不可避免的,问题是应该由谁来负担。我们知道,国家的职权行为不同于公民的个人行为和企业的组织行为,其承担着公共服务的职能,其运作所需的成本和所获取的收益都带有公共性质。因而,当国家机关的职权行为给个人造成损失的时候,如果这种损失没有理由让个人来负担,就应当由全社会来共同负担,这体现了公平原则,同时也体现了社会救济思想。也就是说,国家对职权行为造成损失要承担赔偿,是基于公共负担的思想理念,依照上述理论,损失应当由受害人负担,就不会引起国家赔偿责任，反之只要这种由国家职权行为制造的损失在法律上和理论上,不应当由当事人自己负担,或者说我们没有让当事人自己负担的根据,就应当基于公平或公共负担的原则,由全社会来共同负担,即由代表全社会利益的国家承担相应的赔偿责任。国家赔偿责任产生的时候,不是说国家机关的行为是错误的或违法的,也不意味着对其行为有否定的评价,而是一种公平负担责任。在这种公平负担思想基础上产生的国家赔偿责任,其归责原则应当是当事人无过错原则,也就是当事人对于自己的损失在事实上没有过错,在法律上没有负担的根据。
基于以上分析，在受害人无过错这个总的归责原则基础上,进一步区分国家赔偿责任具体承担形式的归责标准,拓展国家赔偿范围的必然要求。对于国家赔偿具体责任形式的归责标准,我认为,不应当是一个标准,而应当根据不同类别的赔偿事项,分别设计不同的能适应各类事项特征的若干个归责标准。具体如下:第一,违法归责标准。这种归责标准适用于:国家机关职权行为以及相关的事实行为,抽象行政行为,,刑事强制措施等。违法归责标准中的违法形式,不能仅仅理解为行政诉讼法第54条所规定的违法形式和种类,还应当包括违反法律规范的具体、明确规定,以及违反法律规范的原则、精神和目的等实质性违法。对于刑事强制措施的违法归责标准,所违之法应当是刑事诉讼法,或者更确切地说,是违反了有关刑事强制措施的法律规范,国家赔偿法本身不应当规定适用刑事强制措施的条件,而应当只是概括地规定凡是违反刑事诉讼法有关规定采取刑事强制措施的。第二,过错归责标准。这种归责标准的适用范围,应当与违法归责标准的适用范围基本一致,适用于国家机关的职权行为、相关的事实行为、柔性行为等。国家机关的违法,说到底都具有过错性质。国家机关是执行国家法律的主体,行使的是公共权力,它的职责要求它应当尽职尽责,必须忠实地贯彻执行法律,实现国家意志。如果国家机关违反法律规定,表明它已经违背了国家的意志,背离了立法所要求的行使公共职权的目的,这本身就是一种过错。国家机关违法侵害公民、法人权益造成损失的行为,在法律上是没有任何“情有可原”的理由的,也就是说,客观表现出来的违法,必然源于主观心理的过错,应当承担国家赔偿责任。在违法归责标准以外,再增加过失归责标准。也就是说,一方面用违法标准来规范国家机关的行为,如果有违法的,应当赔偿;另一方面又用过错标准来规范国家机关的行为,如果有过错行为的,也应当赔偿。这种双重标准的分别运用,可以弥补了违法归责标准的不足,增加了对国家机关工作人员执法主观因素的要求,加大了国家机关的责任负担,更有利于受害人获得赔偿。第三,结果归责标准。结果归责标准,是一个特殊的归责标准,适用法院的判决行为。客观地说,法院的判决也会违法,也会有过错,也会侵害公民、法人的权益。国家赔偿责任的范围不包括法院的错误判决,是不合适的,也是不客观的。但是,对法院的错误判决,为什么不适用违法归责标准或过错归责标准呢?因为,法院判决的错误与否,既要符合国家赔偿制度的原则,又不能违背司法最终性的原则。对法院错判的赔偿责任,只能实行结果归责标准,即只有经法院再审撤销原判的,才能引起司法赔偿责任。法院判决如果未被撤销,就不能说有错判存在,当然更没有赔偿责任的可能。在刑事诉讼中,一旦法院通过审判监督程序撤销原判,宣告无罪,因执行原判被侵害的人身权、财产权及政治权利等,就可以通过国家赔偿责任得以弥补。在民事、行政诉讼中情况则略有不同。民事、行政诉讼中的错判,虽然也是结果归责标准,但在很多情况下,当事人的损失是可以通过执行回转挽回的。如果能够挽回损失,就没有必要由国家来赔偿。因为在这种情况下,损失已经不复存在了。所以,民事、行政诉讼中错判责任的结果归责标准,是有条件限制的,这个条件就是:通过执行回转无法挽回当事人损失的或无法完全挽回当事人损失的,才有相应的国家赔偿责任。第四，过错加风险的归责标准。这种归责标准,适用于公共设施致人损害领域。对于公共设施致人损害,目前的国家赔偿法没有涉及,实践中出现类似损害时,一般都是通过民事赔偿责任来解决。问题是,公共设施的性质和作用,以及公共设施管理主体的性质、地位、权利等,使得其与民事赔偿相去甚远,也不利于充分保护受害人的权益。所以许多国家对公共设施致人损害的赔偿,都是按国家赔偿来处理的。 公共设施致人损害的归责标准,我认为,原则上应当是过错标准,即公共设施的设立、管理主体对公共设施致人损害的后果,是否有管理上的缺陷,是否有主观上的过错,如果有过错,就应当承担国家赔偿责任。如对设施疏于管理使设施处于不安全状态,造成他人损害,应当赔偿。除此外,公共设施致人损害的赔偿责任,还要规定风险归责标准,也就是所谓的风险责任。因为公共设施在有些情况下, 即使没有管理上的缺陷或过错,它本身就具有极大的风险,可能损害公民、法人的权益。自19世纪下半叶,随着科学技术的发展,公务活动的扩张,公务活动和公共设施的危险增加。在这种情况下,用违法或过错标准,就不足以保护受害人的权益,所以,无过错责任即风险责任就应运而生。当然,风险归责标准,是一个特殊的归责标准,过错归责标准是一个一般的归责标准,风险归责标准只有在法律有明确规定范围内和条件下适用,法律没有特别规定的,还是适用过错归责标准。

参考文献：

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