行政听证程序规则的探索(1)(2)

（三） 事先告知规则。行政机关举行听证，作出行政决定前，应当

告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点、以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政决定的适当性与合法性。不能及时得到通知，没有充分的准备时间，就意味着当事人没有机会取证和准备辩论，不知道听证涉及的主要问题，就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。所以，我国《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出"责令停产停业，吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利"；"行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点"。事先告知规则，是听证程序的核心规则之一，很多国家的行政程序法都包含这项内容。日本《行政程序法》15条规定，行政机关作出不利处分时，应在事先留出相当的期限，书面通知该不利处分相对人。[9]美国《联邦行政程序法》第554节（b）规定如下：“有权得到行政机关听证通知的人，必须就下列事项及时得到通知：1.听证的时间、地点和性质；2.举行听证的法律根据和管辖权限；3.听证所涉及的事实和法律问题”。关于听证通知的首要要求是通知必须“及时”（timely），以便受通知人能够适当的对听证问题做出准备。[10] 但通知是否及时，不可能有一个机械的标准，应当依具体听证事项的性质而定，例如听证事项的复杂程度、涉及范围广度等因素都直接影响听证通知的期限标准。

   （四）听证形式的选择规则。听证形式的选择必须同时兼顾利害关

系人和行政机关双方的利益。美国《联邦行政程序法》中规定的听证形式主要有两种：正式听证程序和非正式听证程序。两种听证程序的主要区别在于公众参与评论的方式和程序不同。正式听证程序中行政机关必须举行审判型的口头听证，行政决定以听证记录为限；而非正式听证程序中，公众表达意见的方式，主要通过书面提出，没有提问和口头辩论的权利，行政机关决定的根据不受公众评论意见的限制。[11]显然，正式听证程序侧重保障公众的参与权利，非正式听证程序侧重保障行政工作的效率，互有利弊。因而,美国法学结合司法界企图发展一种中间程序，扩大公众的参与程度，同时避免正视听证程序的缺点，混合式听证程序应运而生，即在非正式程序以外可要求非正式的口头听证，或者有限制的盘问，补充说明理由，回答关键性问题。但在1978年沃蒙延肯核电公司诉自然资源保护局案件的判决中，混合式听证程序受到美国最高法院的禁止。由此，我们在选择时必须考虑以下因素:一是就利害关系人而言，行政机关行政决定对利害关系人权益的影响程度，所采取的听证形式对侵犯利害关系人权益的保障程度，是否考虑这两项因素是听证程序是否公正的分水岭；一是就行政机关而言，听证形式对行政决定的成本的影响程度，对行政决定价值目标的实现程度，这两项因素是行政听证程序的行政性所要求的，亦不能忽略。可见，听证形式的选择规则的精神实质是平衡，首先是利益的平衡，即平衡私人利益和政府利益；其次是效益的平衡，即平衡行政机关的管理成本和执行增加或者代替程序的效益及其花费。

作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保证当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于己证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以以此为由排除干扰，独立做出决定。我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章”。但没有规定听证笔录在决定中作为唯一依据，甚至对该笔录在处罚决定的作用也只字未提。各地各部门的听证实施办法对此作了一定的补充。如《上海市行政处罚听证程序施行规定》第26条规定：“听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的依据”。《劳动行政处罚听正程序规定》第16条规定：“劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据”。《政府价格决策听证暂行办法》第24条规定，“应充分考虑听证会提出的意见”，但未规定听证记录和听证纪要的法律效力。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定：“证言的记录、物证连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557条规定作出裁决的唯一案卷。”可见美国实行的是绝对案卷排除规则。

    四、加强行政听证程序规则必要的几点立法建议

    我国已经加入WTO，行政法制如何一国际接轨变得更加重要。WTO规则主要就是行政规则，其三大基本原则之一就是透明原则。这就要求我国行政听政程序的范围应进一步扩大，不能仅限于行政处罚方面，而应扩展到行政立法、行政许可等多项制度当中。同时，听政程序在规范程度上应进一步加强以适应国际化的需要：

（一）行政听政参加人范围的扩大。目前，我过行政程序的当事人仅

限于行政机关和相对人，而在西方国家一切与该处理决定有利害关系的人均可参加，这对于相对人权益的保障和行政管理目标的实现更为有利。

（二）听政笔录制度。《行政处罚法》第二条仅规定“听政应当制作

笔录，笔录交当事人审核无误后签字或盖章。”至于笔录当中应当涉及哪些事项未予规定，这样宽泛的自由度无疑会使听政程序形同虚设。而西方国家对此做了明确的说明。以《美国联邦行政程序法》为列，其第556条规定听政笔录应包含下列事项：（1）任何口头的、书面的或其他形式证据的记录；（2）行政机关拟定的事实的裁定、法律结论的裁决；（3）听政程序中提出的全部文书，申请书。这样明确的规定无疑为此后的行政决定奠定了基础。

（三）案卷制度。在我国，行政机关作出最终处理决定时的依据是什

么，是限于听政笔录中的内容还是要结合其他内容，发律位予明确。美国联邦行政程序法明确规定的“案卷排他”原则值得我们借鉴。即“听政笔录、证物以及在该程序中提出的全部文书、申请书是做出裁决的唯一依据”正象伯纳德.施瓦茨所说的那样：“在依法举行的听政中，行政庭做出裁决时，不得考虑审讯记录以外的任何材料。若不遵守这一原则，受审讯的权利就毫无价值了。”因此，在我国的行政听政程序中明确这一点非常必要，是其准司法性的体现。

（四）在行政许可和行政强制制度中建立听政程序。行政机关在实施

许可行为时，应允许厉害关系人提出自己的观点、陈述自己的理由。以防止行政机关在行政许可中的偏私。此外，在行政强制中，如果对行政机关滥用行政强制的行为不采用事前的预防，不但给事后的救济曾加负担，也会使处于弱势地位行政相对人造成不可弥补的损失。

参考文献资料

1、 应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调

查》，法律出版社，2001年版；

2、 托克维尔著，董果良译：《论美国的民主》，商务印书馆，1997年版；

3、 罗伯特·达尔著：《民主理论的前言》，转引自《以社会制约权力——

托克维尔、达尔的理论与公民社会》，生活读书新知三联书店1995年版；

4、 伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》王军等译，中国政法大学出版社，1997

年版；

5、 威廉•韦德著，徐炳译：《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年

版；

6、王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版；

7、张庆侠：《行政听证程序基本原则制度的完善》，载《河北法学》，2001

年第6期；

8、应松年主编：《行政程序立法研究》，中国法制出版社，2001年版。

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