国家行政赔偿制度探索(1)(2)

（二）违法或过错行为是构成国家承担赔偿责任的必要条件之一。若执行职务行为合法或无过错，并不引起行政赔偿责任。而是我们通常所说的补偿责任。违法行为又是构成我国行政赔偿责任的重要条件之一，我国国家赔偿法公布之前，大多数涉及国家赔偿的法律规定都采用了“侵权”这个概念。而这个概念本身就含有“非法干涉别人，损害其权益”的意思。国家赔偿责任中的侵权事实上是广义的违法，只是公民权益是法律所保护的，而国家及公务员的加害行为法律所禁止，那么一旦发生侵害，国家就应承担责任。但侵权责任的构成并不仅仅以狭义违法为条件，还包括广义违法，即违反法律原则的过失行为，因此，用“侵权”一词概括广义上的违法行为是恰当的，在当时也符合我国立法语言习惯。国家赔偿法公布后，为了便于理解和实际操作，有关“违法”与“侵权”概念上的混乱应当澄清，国家赔偿责任必须以行政机关及其工作人员违法行使职权为前提，即“违法原则”是国家赔偿的归责原则。

三、行政赔偿责任的结果特征

国家是否承担行政侵权责任，要看该行为是否造成特定人的损害。没有损害结果或遭受损害的是普遍现象，国家就不必负责赔偿。因此，损害是构成国家行政侵权责任的必要条件之一。所谓损害，是指财产和人身造成的不利。作为行政赔偿要件的损害与民法上的损害并无多大的区别。因此各国法律对损害的界定和理解均适用本国民法。

损害行为与损害结果之间具有因果关系。行政赔偿中的因果关系比较复杂，存在很多间接关系的损害赔偿问题。民法理论上，因果关系是客观事物之间的前因后果的关联性。在有些国家很少研究国家赔偿中的因果关系，而是研究行政机关公务员所负的公职义务以及与第三人的关职性。只要公务员所负的义务是为保护第三人利益而设置的，而公务员违背该义务并造成特定第三人损失；该公务员作为或不作为即构成行政侵权行为，它与损害结果之间就存在着因果关系。由此可见，行政赔偿责任中的因果关系应该以行政机关及公务员的公职义务为基础，以受到法律保护的受害人权益为依托，以违反公职义务与权益遭到损害之间的关系为内容，用客观、恰当符合正常社会经验的方式衡量和确定的逻辑关系。这种因果关系应该是客观、恰当、符合理性的，而不是机械、随意的。作为原因的现象，不权在时间顺序上应出现在成为结果的现象之前，而且不定期须引起和决定结果发生的作用。只有与损害结果有直接联系的原因，才是赔偿责任的因果关系当中的原因。当然，直接原原因不一定就是损害的最近的原因，而是损害产生的正常原因和决定性原因。

国家只对直接产生损害的原因事实负赔偿责任。有些特殊的致害原因与损害结果之间缺乏因果关系，国家对此不负赔偿责任。它们主要有以下几类：

1、受害人的过错。受害人的行为促使损害的发生成为不可避免或加重时，行政主体完全不负赔偿责任或者部分免除赔偿责任。例如：儿童在在公园玩耍时，被树枝划份，其父母要求行政机关赔偿，而行政机关认为儿童受伤是父母看管不够，行政法院认为公园存在伤害儿童的危险，说明采取的预防措施不力，存在一定的过失责任，但它并不是造成损害结果的唯一原因，受害人自己也有过错，这种过错行为与损害也有因果关系，所以，在这种情况下，我们认为可以免除或部分免除国家的赔偿责任。如果损害完全是由于受害过错引起的，那么国家不负赔偿责任。

2、不可抗力。因不可抗力如战争、天灾等引起的损害，国家不负赔偿责任。因不可抗力是不能预见，不可抗拒的，属于当事人意志之外的力量，因此造成的损害与行政机关的行为无任何因果关系，行政机关对此承担责任。不可抗力与原因不明的意外事件不同，后者如机器故障、火灾等，它可以免除国家的过错责任，但不能排除行政主体的危险责任。

3、第三者介入。当行政机关的行为通过第三者介入产生损害时，这种损害是间接损害，行政机关不负赔偿责任。例如其人所驾驶车被交通警察违法扣留，司机步行加家时，被另外一辆汽车撞伤。虽然交通机关有违法侵权行为，但是造成损害的原因由另外一辆车所致，因此，行政机关不负赔偿责任。若损害发生同时由行政机关和第三者的行为所引起时，行政机关就其行为部分负责。

四、行政侵权赔偿责任的法律特征

构成行政赔偿责任还必须满足“有法律规定”这一要件，如果法律没有规定政府赔偿责任，即使公民受到行政机关违法侵害，国家也可能不承担赔偿责任。这是国家赔偿法的一个重要特点。所谓“有法律规定”是指现实存在的所有规定国家赔偿责任的法律、法规和判例等。国家赔偿不同于民事赔偿，它产生于上个世纪未，大多数国家通过渐近或立法逐步将这一制度推开。因此，国家赔偿的范围、程序等内容是由立法和司法判例确定的。即使在今天，也没有任何国家在法律上采取政府以所有侵权行为承担赔偿责任的办法。所以，诸如立法、司法及政府行为、邮政公务等造成的伤害，损害，国家不承担赔偿责任。前苏联国家也以法律规定为前提“国家机关对它的公职人员的权力行为，只有在专门法律有规定时，才负民事责任并负责赔偿”，如果不具备民法典第407条规定的特殊条件，即使满足了其他民事侵权责任的条件，国家机关也不负责任。通常受害人只能对有过错的公职人员本人提起损害赔偿之诉。

就国家赔偿可行性而言，如果免除所有的限制，允许受害人对政府所有行为提起赔偿诉讼也是不现实、不恰当的。因此，国家对何种行为负责赔偿，适用什么赔偿方式及程序，均须由法律明确规定，如果法律没有规定，除了国家赔偿及政府官员赔偿，并不见得任何损害都引起诉讼，得到赔偿。总之，如果有特别法律规定可以赔偿的，即使统一法规定不赔，也应当予以赔偿；反之，没有法律规定应赔偿的，即使有损失也不赔。可见，国家承担行政赔偿责任，必须以法律有规定为要件之一，这是与多数国家的相似的特征之一，也是国家承担赔偿责任的必备要件。

以上说明，国家赔偿制度确立了国家责任，使国家成为责任主体，促进国家机关改进工作方法和工作作风，完善各种制度，提高管理效率，加强法制观念，推进民主的进程和社会的进步。国家赔偿是保障公民、法人和其他组织合法权益的一部重要法律，它的制度和实施对我国社会的政治、经济生活具有重要的意义。

总的来说，完善国家赔偿制度的设想就实施状况来看，我国的国家赔偿制度还很不理想。赔偿案件之少，赔偿数额之低，获赔之困难，已经让一些人对这部法律失去了信心。但是我们要对国家的法律充满信心，发现问题要及时解决。对国家赔偿制度的完善，可以考虑以下几个方面。第一，扩大国家赔偿范围，增加损害补偿制度，现行国家法只适用于国家机关在行使职权中侵权的情况。国家赔偿法没有提到国家补偿的问题。实践中，国家机关合法行使职权过程中，也可能给人们造成损失。对于那些因公共利益而牺牲的人，根据公平负担的原则，应该给予适当补偿。第二，提高财产损害和人身损害的赔偿标准，增加精神损害赔偿。依照现有规定，违法行为侵犯公民人身自由和生命健康权，只赔偿物质性损失，而不赔偿精神损害。在国家机关侵犯公民人身自由权和健康权的情况下，给予一定数额的精神损害赔偿，既能够弥补现有赔偿标准的不足，又符合受害人对精神损害赔偿的普遍期待。第三，改进赔偿费用的支付和管理方式。在国家赔偿实践中，赔偿义务机关并没有遵守赔偿费用管理办法，基本上从部门“小金库”中支付了事，而不愿向财政机关申请核拨。这种状况既不利于受害人得到赔偿费用，也不利于行政监督。因此可以考虑，将财政预算列支的赔偿费用设为独立的赔偿基金，由赔偿请求人凭赔偿协议书、决定书或者判决书直接从该基金中申领。

注释：

①摘自2002年9月26日《法制日报》作者：秦平
②肖峋著：《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实用指南》中国民主法制出版社，1994年第1版，第24—25页
③南博方《日本行政法》中国人民大学出版社 1988年版，第102页

参考文献：

应松年：《国家赔偿法研究》法律出版社1995年版

薛刚凌：《国家赔偿教程》中国法制出版社1996年9月版

杨临苹：《行政损害赔偿》人民法院出版社1999年12月版

高家伟：《国家赔偿法学》工商出版社2000年11月版

张树义：《行政法与行政诉讼法》法律出版社2001年3月版

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