关于行政相对人的含义及认定(1)(2)

第三，从行政主体对行政相对人应当履行的义务角度，可分为普通行政相对人和特定行政相对人。行政主体对行政相对人应当履行的义务可以分为两类：一类是对所有的公民、法人和其他组织应当履行的普遍性义务，如保护其人身或财产安全，包括对社会公共利益和国家利益维护，这时所有的公民、法人和其他组织是行政相对人，称为普通行政相对人；另一类是对特定身份的公民、法人和其他组织应当履行的特定义务，这时只有具备特定身份的公民、法人和其他组织才是行政相对人，称为特定行政相对人。这种划分方式对突破我国行政诉讼的受案范围具有极其重要的意义。

目前，我国的行政诉讼一般只局限于特定行政相对人，根据《行政诉讼法》第二条规定：“ 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”作为行政诉讼原告提起诉讼必须基于具体行政行为，即特定行政相对人，而对普通行政相对人一般无诉权。但是，我国目前出现了大量的公益诉讼，如乌鲁木齐的李永刚、张新、严佳磊三人状告当地三家酒店非法悬挂国旗，认为这几家酒店把国旗与店旗平行悬挂，违反《国旗法》，三位青年以此捍卫国旗神圣地位的举动引起人们广泛关注，但法院以他们没有起诉资格为由驳回起诉；浙江省桐乡市沈李龙举报一企业有偷税嫌疑，后认为税务机关对此查处不力，而以“未履行法定职责”将桐乡市国税局告上法庭，结果被驳回；浙江台州市椒江区市民严正学发现当地某“娱乐总汇”有色情表演行为，在多次向有关部门举报未果后，愤而将台州椒江区文体局推上被告席，要求确认被告怠于履行法定职责是行政不作为，并判令其限期对实名举报和控告做出答复和查处，同样被判败诉。

发生上述案件往往是由于行政主体没有履行普遍性义务，造成社会公共利益和国家利益遭到损害，对具体的个体（某一公民、法人和其他组织）却没有造成直接的损害，但该个体却提起行政诉讼。法院驳回的主要理由是被告的行为未直接侵犯原告个体的合法利益，也未对原告个体的权利义务产生实际影响，尽管被告的行为有可能损害了公共利益或国家利益，但公共利益、国家利益并不是个体利益，由于上述案件的被告并未对原告做出具体行政行为，因此普通公民对此无权起诉，法院做法符合目前的《行政诉讼法》的规定。但是有人认为，国家利益和社会公众利益，是全体公民整体利益的体现，是全体公民个体利益的组合，属于全体公民共同享有的利益，因此每个公民都是权利主体之一，当国家利益和社会利益受到侵害时，每个公民的个体权益也同时受到损害。在这种情况下，公民个人应当有权依据宪法和民法通则等法律的规定行使请求权，保护自身的利益，从而实现对社会公众利益的维护。为此，《行政诉讼法》应对普通行政相对人广泛赋予诉权，或授权某一特定机关（如检察院）代表国家和社会行使诉权，以完善对行政相对人的保护。

三、行政相对人的特点及认定

第一，除部分受益性行政相对人不受民事责任能力的限制外，其他的行政相对人特别是受限性行政相对人必须具备完全的民事行为能力。行政相对人的行政责任能力是以民事责任能力为基础的，承担行政责任能力一般必须具备完全的民事责任能力，但部分受益性行政相对人除外，这些受益性行政相对人包括教育行政管理、行政确认、行政救助、行政许可、行政复议中的部分行政相对人。如新生婴儿不具备民事行为能力，却是户籍管理制度中出生登记（虽然是由其监护人代为完成）的行政相对人；法人的分支机构不具备完全民事行为能力，但其所属法人为其依法登记领取营业执照后，获得经营资格。而其他的行政相对人特别是受限性行政相对人承担行政法中责任必须具备完全的民事行为能力，此时行政责任能力与民事责任能力基本上是一致的。如《行政处罚法》第二十五条规定：“不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。”第二十六条规定：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚。”但是国家工商行政管理局在《关于认定违法行为主体有关问题》1999年第233号文中答复，法人的分支机构虽不具备民事责任能力，但却可成为行政相对人。笔者认为该文件的合法性值得探讨，法人分支机构的行为一般都是由法人决策并实施的，分支机构只是执行命令，只起到“代办人”、“经手人”的作用。它们一般没有独立的资金，没有民事责任能力，更无法承担行政违法责任，能承担责任的只有法人本身。如工商局吊销分公司的营业执照，产生的后果是剥夺该法人设立分公司的权利，该责任是由法人来承担的。有的执法人员以《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”为依据，认为分支机构即属于本条中的“其他组织”。但是法人与其分支机构是隶属关系，而该条款规定的“法人或者其他组织”是并列关系，因此该观点是错误的。《行政处罚法》第三条的规定要求处罚对象必须是具备行政责任能力的主体，并未将分支机构列为处罚对象，而且《行政处罚法》属于法律，其解释权在全国人大，国家工商局并无解释的权力。可知国家工商行政管理局所作的答复没有法律依据，属于越权行为。

第二，行政相对人权利的实现和义务的履行都依赖于行政行为的做出。民事主体权利和义务可以通过自己的行为来实现，而行政相对人的权利义务有待于行政主体做出行政行为实现。如《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”假设违法行为两年内未被发现，行政相对人就可免除行政处罚责任；如果两年内被发现了，行政相对人则将受到行政处罚。行政相对人责任完全取决于行政机关的行政行为，其权利也不例外，如在行政许可、行政救助等，只有在行政行为做出之后，行政相对人的行政法上权利才能真正实现。

第三，相对人是行政主体的管理对象。在这一点上，行政相对人与行政主体的法律地位是不平等的。出于公共管理的需要，行政相对人的活动均受到行政主体的制约，该种制约有的带有强制性，如行政处罚；有的没有如行政指导、行政合同。行政相对人的法律地位具有阶段性。当受行政法律规范调整的公民、法人和其他组织的某一法律事实成就时，行政相对人就产生了。当行政主体积极做出行政行为或消极的不作为时，行政相对人就参与了行政法律关系，取得了相关的法律地位。当行政行为产生最终法律效力时（如经行政复议生效或行政相对人取得权利、履行义务），行政相对人的法律地位便终止了。行政相对人的法律地位不包括行政诉讼中的法律地位。但这并不妨碍其诉权的拥有。行政相对人进入行政诉讼后，其行政相对人的身份自然丧失，成为行政诉讼的原告，行政主体成为被告，两者在法律地位上趋于平等。

结　语

在行政法学研究中，行政相对人与行政主体作为一对基本范畴，拥有同等重要的地位。我们不能厚此薄彼。对行政相对人的科学概念进行探讨，有助于完善我国行政法治，提高行政执法人员的认识，确保行政执法的准确性；同时对开拓和完善我国的行政诉讼制度起到推动作用。

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主要参考文献：

（１）姜明安《行政法与行政诉讼法》第179页。北大出版社2002年修订版。

（２）胡建淼《行政法教程》。法律出版社1996年版。

（３）王连昌《行政法学》第93页。中国政法大学出版社2003年7月第5版。

（４）方世荣《行政相对人的概念及作用研究》载于《行政法论丛》第3卷第77页。

（５）王周户《行政法学》第145页。陕西人民出版社1998年第3版。

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