略关于行政诉讼中的被告举证责任(1)(2)

因此，被告在提交答辩状时，应一并提供作出具体行政行为的证据，此后提供的证据均构成“突袭证据”，人民法院应不予采纳。

2002年《若干规定》第1条第二款规定：“被告因不可抗力或客观上不能控制等其他正当理由，不能在前款规定期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院准许延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后10日内提供证据。”本条规定了行政诉讼被告因客观举证不能而导致的延期提供证据情形。

四、关于被告补充证据

1999年《若干解释》第28条规定：“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关证据：（一）被告在作出具体行政行为时，已经收集但因不可抗力等正当事由不能提供；（二）原告或者第三人在诉讼过程中提出了其在被告实施行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的”。从而将被告的补证情况作出了首次规定。2002年《若干规定》第2条也规定：“原告或第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”本条将被告补充证据的时间进一步作了更具体的规定。

“先取证，后裁决”是行政法定原则对行政机关的基本要求。因为行政机关的具体行政行为会直接影响相对人权益，这就要求行政机关应当以事实为根据，在掌握充分确实的证据一方才做出具体行政行为。如果相对人对行政机关的裁决的合法性提出挑战而诉讼法院，行政机关理应在法律规定的答辩期限内向法院提交其在此之前收集的证据。如果证据不足，而法院允许行政机关在诉讼法中可以随时补充相应证据，一是会助长行政机关不负责任地草率处理问题的作风；二是个别行政机关为使自己免于败诉，会行使其行政权力采取胁迫、诱供等非法手段取证。由此行政诉讼法及相关司法解释为被告规定了法定的举证时限。但在我国，鉴于行政程序法律规范的不完善和行政管理水平不高，难以绝对认定在答辩期限之后提供的证据一律无效。所以《行政诉讼法》第34条第一款规定：“人民法院有权要求当事人提供或补充证据，”这里的“当事人”当然包括被告。但由于法律没有对被告补充证据的条件做出规定，所以在实践中或有意无意地，或迫于行政机关、当地党委的压力，允许被告无限制地补充证据，以免行政机关败诉。而行政机关所补充的证据是很多是相对人起诉后才收集的，这就严重违反了“先取证、后裁决”的原则。

原告或者第三人在诉讼中提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或证据材料时，被告经法院允许可以补充证据。依据一般的行政程序法则，行政机关在作出裁决前，当事人有权进行陈述和申辩。我国行政处罚法也规定，在行政处罚作出之前，当事人有权陈述和申辩。行政机关应充分听取当事人意见，对当事人提出的事实、理由和证据，进行复核，成立的，应予采纳。而且，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

与被告补充证据相关的其他问题，在行政诉讼举证责任中有必要予以澄清。

问题一：被告补证与具体行政行为的合法性审查原则是否冲突。有人认为，如果允许被告在诉讼过程中补证的话，会破坏合法性审查原则。即如果法院要求被告调查取证，被告即可重新调查取证，且此种重新调查取证也属于合法的话，那么一些并未建立在充分、可靠的证据基础上所实施的具体行政行为都可以采取“法院决定”这一主观决定客观的形式，合法性已经名存实亡。这种担心不无道理。但在实践中行政机关基于不完整或者认定不准确的事实，作出具体行政行为实际上有很多原因。行政相对人在行政程序中的权利需要自己维护和行使，这就要求其在行政程序中提供足够证据，否则残缺的证据一定会导致具体行政行为瑕疵。进入诉讼程序后，利害关系人得到诉讼程序的保护可以补充相关证据。这些证据在行政程序中没有提出或只是部分提出，并使得行政机关部分或完全忽视了此种事实的存在。那么，利害关系人对具体行政行为的瑕疵就负有逻辑上的责任。被告行政机关因不可归于自身的原因而致的行政行为瑕疵有权利获得补救，否则在诉讼中也是不公平的。值得注意的是，如果被告具体行政行为证据不足是出于自身原因，诸如粗心大意、主观臆断、判断失误、挟嫌报复造成，行政机关则难辞其咎。

问题二：根据法律规定，被告的补证行为是法院要求或允许的，而法院又基于何种动因去提出要求或允许呢？被告的补证是行政诉讼举证责任制度的一项特别内容。而举证责任的核心是先有事实，后有裁决。法院对事实的关注是允许被告补充证据的重要原因。人民法院要全面地审查证据材料，那么所审查的材料必须全面。法院为达此目的，可以通过各种方式进行，可以是自己依职权调权，也可以是要求被告的补证。法院收集证据的范围是被告作出具体行为而未提供的证据，也可能是行政机关在作出具体行政行为时应当考虑而未考虑的证据，还可能是利害关系人隐藏的证据。这些证据对于认定具体行政行为的合法性至为重要，而行政机关作为行政管理的法定主体，对于行政管理的专业知识具有法院不可替代的优势。当利害关系人提出了其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据时，由被告的补充证据是较法院依职权调取证据更好的一种收集证据的行为，同时也是被告举证的一个特殊方面。

问题三：未经人民法院要求或许可而在诉讼中进行的所谓“被告补证”行为均属非法，包括作为被告诉讼代理人的律师。《行政诉讼法》第33条规定：“被告不得自行向原告和证人收集证据”，其中“自行”二字，是针对第34条第一款的规定，即当人民法院要求当事人提供或补充证据时，被告的取证行为是合法时而规定的。

诉讼中作为被告代理人的律师同样不能收集证据。尽管《律师法》规定律师参加诉讼活动，有权依照有关规定查阅本案材料，向有关单位和个人调查，但在行政诉讼中，律师担任被告的诉讼代理人是基于被告的委托。根据委托代理的原告，委托人不具有权利，自然也就不能委托给代理人。被告既然不具有在诉讼中取证的权利，自然也就决定作为代理人的律师不享有此项权利。

结　语

行文至此，似有必要对行政诉讼被告举证责任问题的探讨作以回顾与前瞻。

我国《行政诉讼法》中规定了被告举证责任，但对这一规定的认识还有待进一步深化，本文的写作便是本着推动我国行政诉讼举证责任制度的理论深化和立法完善的初衷，试作抛砖引玉之举。

我国《行政诉讼法》第32条明确规定，被告行政机关对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，这是合理的。行政机关恒定为行政诉讼的被告，因此，也可表述为由被告承担举证责任。行政诉讼中主要由被告承担举证责任是行政诉讼的主要特征。对此，无论是理论界还是实务界，均有较为一致的看法。

参考文献：

1.马怀德《行政诉讼证据问题》，载何家弘主编《证据学论坛》（第二卷），中国检察出版社2001年版。

2.甘文《行政诉讼司法解释之评论――理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版。

3.徐显明主编《公民权利义务通论》，群众出版社1991年版。

共2页: 2