依法行政若干理关于和实践问题分析(1)(2)

（2）        法治的本质是通过法律规范、制约国家公权力。法治实际上是对权力制约的一种社会制度。依法行政就是依法治权。依法行政涉及到对许多与权力有关或由权力衍生出来的利益的调整，因此，必然会引起部分既得利益者的抵制。目前，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍大量存在，主要原因就在于此。

3、依法行政是转变政府管理方式，适应社会发展的历史选择。

行政管理的有效性、高效性要求管理行为必须统一性、连续性和稳定性。依法治国的最重要的特点是保障这个国家一切活动的统一性、连续性和稳定性。不依法办事的主观决策和执行，虽然不一定全是错误的，但确实常常产生错误。其结果不是提高行政效率，而是降低效率。只有依法行政，在法律规定的范围内决策，依照法律、法规、规章的规定执法，依照法定的程序办事，遵守法定的操作规则，才能保证行政管理符合国家和人民的要求，才能最终避免行政管理中的不公、错误和违法行为，减少纠纷和矛盾，提高行政效率。

二、    依法行政中存在的问题及对策

依法治国是一个渐进的历史过程，不可能一蹴而就，依法行政更非能“毕其功于一役”。在推行依法治国进程，我们不断呼唤“依法行政”，另一方面又不可避免地滑入到依法行政的人格化泥潭——政治权力不是按照权力所有者的整体意志，而是凭借权力行使者的意志和情绪运行，以致出现政治异化，即政治权力在运行中发生异变，权力的行使不利于权力所有者或偏袒部分所有者。这种依法行政，特别是行政执法中的人格化倾向，在现实生活中表现得非常突出。无论是在行政执法主体的设置上，还是在行政执法的过程中，或是在行政处理的结果上，都无一例外地呈现出依法行政中存在的无序性和随意性、强职权性、趋利性等问题。

（一）存在的主要问题

1、依法行政中的无序性和随意性

依法行政本是一件十分严肃的工作，但在当前有法不依、执法不严、违法不究的现象仍较普遍，如在行政执法机构的设置上，应该设置的未设置，不该设置的却到处设置，以致出现多头管理、政出多门、重复执法等现象；在执法主体职责上，分工不明，职责不清，以致出现职能交叉，越权执法，甚至还有合同工、临时工等不具备执法主体资格的人员参与执法、办案；在执法范围和种类上，随意增减职责权限，如“三乱”、屡禁不止的乱搭乱盖问题，就是行政机关违法扩权的明例；在执法过程中，不遵守法定程序，如不出示执法证件，不告知违法事实、理由和处罚的依据，不使用合法的罚没收据，不指明执法依据，不交代行政相对人应享有的权利，该适用一般程序而适用简易程序，不做询问笔录，不立案不调查取证等等；在执法处理结果上，不是严格按照法律、法规、规章的规定办事，处罚标准不统一，显失公正，与相对人进行无原则的讨价还价，同类不同罚，同事不同罚，或者亲者轻罚，疏者重罚等。这些问题往往引起民怨，酿成纠纷。

2、行政执法的强职权性

缺乏民主性乃至程序抗辩是我国行政执法中的一大弊病，也是导致执法活动中滥用职权、违法执法的重要原因。中国几千年的封建专制统治孳生的“官贵民贱”、“官尊民卑”的等级观念根深蒂固。时至今日，我们仍习惯于把处于行政相对一方的公民、法人和其它组织视为行政管理的被动接受者。行政权力的运行方式仍是以直接干涉和命令服从为主，而很少从权力与权利关系的角度出发，摆正行政关系之中双方当事人的位置。在行政管理中，行政机关总是高高在上地发号施令，直接指挥，很少平等地和相对一方坐下来，通过协商和对话谋求对方的主动合作与履行，或者赋予相对一方足够的程序抗辩，使相对一方在参与行政活动的过程中充分行使其知情权和抗辩权，从而最终达到自觉自愿履行义务的目的。

3、行政执法的趋利性

行政机关的执法活动既同社会公共利益和公民的个人利益密切相关，又同行政机关的自身利益存在一定的联系，在处理两者关系时，应当以前者为重，优先考虑社会公共利益和公民利益，然而在现阶段，许多机关的执法活动都带有一定的趋利性，即在行政执法中优先考虑的不是社会公共利益和公民的利益，而是行政机关自身利益。对自身有利的就管，对自身无利的就不管，严重违背法律赋予其职权的目的，由此产生了一系列不良后果：一是导致行政执法密集地带。对与自身利益有关的，各行政部门都争着管，抢着管，甚至借法扩权，争权夺利，导致重复执法、重复处罚、多头管理现象。二是导致行政执法的空白地带。对于自身利益无关的，各行政机关都不想管、不愿管，甚至互相推诿、扯皮，使行政相对一方有机可乘。

（二）原因分析

这些问题的产生并非偶然，而是有着深刻的制度、历史、文化及社会原因。具体概括为以下几个方面：

1、行政机关工作人员综合素质不高

过去由于用人体制上的原因，我国行政机关工作人员并非从社会储备的优秀人才中选拔而出，而是通过各种渠道分配或调动过来。大多没有经过系统的法律知识学习，有的部门专业知识也十分有限，往往是上岗前三五天进行突击式法律知识培训。这样虽然使行政工作人员了解了一定法律知识，但这种“只见树木，不见森林”的学习方法，很难保证公务员对法律体系、法律基本原理、立法精神有一个全面的认识，因而执法和行政管理中就容易出现错误。

2、制度上的原因

这是问题产生的根本性原因。具体来说包括财政体制、立法体制和执法体制等五方面的原因。

一是财政体制上的原因，这是行政管理中产生趋利性的根本原因。由于我国实行的是中央、地方分成的财政管理体制，一些地方为减轻财政负担，将行政机关罚没收入参与财政分成，还有的地方实行自收自支管理体制问题。因此出现了行政机关自费行政，权钱挂钩现象，一些机关靠罚款生存，为钱而罚，为钱而管。

二是立法体制的原因。我国实行中央地方“两级多层”的立法体制。一些地方、部门在立法时只考虑本地方、本部门的利益，利用立法权片面强化、扩大部门权力，自觉不自觉地设定一些给本地方、本部门带来实惠的审批权、发证权、收费权、罚款权等。

三是执法机构设置上的原因。过去我国是立一部法，设立一个机构，并授予相关的处罚权、收费权、审批权、发证权、检验权等。诸多权力集于一身，行政机关既审批又监管，既查处又检验，缺乏必要的监督和制约，致使权力和责任脱钩，导致执法中的利益驱动、随意性、无序性。

四是法律制度上的原因。目前我国行政管理的诸多领域缺乏明确法律规定，致使管理中无法可依，随意行政；有的虽有法律规定但保留着浓厚计划经济色彩，致使暗箱操作、个人决策、内部行政行为时有发生，为违法行为提供了可乘之机。

五是行政管理上的原因。由于职责不清、权力交叉重叠，出现了一些行政机关事小不屑管、事大不敢管、无利不愿管、有利抢着管的无序现象，致使行政机关权力、责任、监管、服务均不到位。

3、传统观念的束缚

我国自古以来就有“重实体、轻程序”“重义务、轻权利”的传统，一些行政机关工作人员受传统观念束缚，在执法中不注重对当事人权利的尊重和保护，导致行政管理和行政执法中的强职权性、随意性。

（三）对策与建议

1、加强行政立法工作，完善依法行政的执法依据

当前，应重点抓好两个方面的行政立法工作：一是尽快制定有关规范政府行为的法律、法规和规章。我国现在有关规范政府行为方面的法律非常少，有的领域几乎是空白，从而导致政府行为的“失范地带”。地方人大可以先行一步，结合本地的发展需要，制定一批诸如行政收费、行政许可、行政强制、公务员管理、政府采购、行政合同、行政征收征用等单项法规或试行条例，使政府在这些行政领域里有法可依。二是尽快制定有关行政程序方面的法律、法规和规章。我国过去单一的实体控权模式只注重行政结果的合乎规则性以及行政法价值目标的实现，而不注重对行政行为及其过程的约束和控制，实践中表现较为突出的就是“重实体、轻程序”，这既有违当代国际发展潮流和现代行政法的发展趋势，也不符合我国建立和发展社会主义市场经济的现实需要。现在腐败现象之所以象“剪韭菜”层出不穷无疑同缺乏健全的行政程序制度而致使公开、公正、公平的宪法理念无法落到实处不无关系，阳光是最好的防腐剂，黑幕是罪恶的源头。因此，我们必须尽快建立健全行政程序制度，以达到实体控权与程序控权的并举，以实现效率与公平、规则与程序的兼顾。现在必须建立和完善的行政程序包括：调查制度、听证制度、告知制度、回避制度、公开制度、合议制度、时效制度等。在构筑行政程序的过程中，应当以程序抗辩作为基石，通过相对人对行政权力的抗辩、解决行政执法中存在的强职权性的问题，以保持行政权力与相对人权利的平衡，增进行政效率与公民自由的关系的协调，促使形式合理与实质合理的结合。

2、转变政府职能，由管理行政向服务行政转变

政府职能转换的内容和目的，应由单纯的直接干涉过渡到间接引导与服务，由命令与服从的等级关系过渡到权力与权力的均衡关系，由官本位、权力本位过渡到民本位、权利本位。政府的重要职能应体现在“集中精力搞好宏观经济调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业经营活动，减少对经济事务的行政性审批”等方面。转变政府职能并不意味着削弱或否定政府权力的运用，而是对政府权力运行的范围、方式和方向作合理的调整和配置，使其科学化、民主化、高效化，促进政府向服务型政府转变，提高行政透明度，明确执法主体资格，实行政府行政机关服务承诺制度。

3、加强对行政执法的监督检查，提高行政执法规范运作程度

落实权力机关的监督，要将权力机关对行政机关的监督制度化、规范化，加强行政自控，理顺行政监察机构体制，完善功能，明确职权范围，实行执法与执法监督职能的分离，并赋予必要的独立性。将监督检查机构的职责权限、监督方式、监督方法以及违反监督检查的责任法定化，变目前依令进行的消极监督为依法进行的积极监督。完善司法监督，应当改革现行的依附型司法体制，赋予人民法院在人、财、物等方面应有的独立性。

4、提高行政执法人员素质，保证行政执法廉洁高效。

行政执法是一项综合性、政策性都很强的工作，要处理好行政违法案件，不但要求行政执法人员具有较高的法律知识素养，而且还需具备其它相关方面的专业知识，以及较高的政策水平。目前我国行政执法人员整体素质不是很高，远远不能适应行政执法工作的需要，必须下大力气，狠抓执法人员素质的培养和提高。

三、结语

总之，笔者认为依法行政是依法治国的必然要求。实行依法行政必须对依法行政的概念及相关问题有深刻的理解。鉴于当前依法行政工作中存在的问题和不足，应采取必要的措施，从上述几个方面入手，真正解决问题，克服不足，推动依法行政工作深入开展。依法行政派生于依法治国，依法治国是治国的基本方略而不是唯一方略，江泽民同志提出要以德治国，因此，依法治国还需要与以德治国相结合。与此相对应，依法行政要与以德行政相结合，两者相辅相成，相互促进，相互提高，共同致力于建设美好、文明的社会主义现代化强国，对于依法行政与以德行政两者的关系与作用也是未来值得研究的课题。

参考文献

（1）    参见胡建淼《行政法学》，法律出版社1997年版第68—71页。

（2）    参见刘栎铃《再论我国行政执法中存在的问题及其对策》，载于《行政与法》2000年第3期。

（3）    参见沈容华、周传铭《中国地方政府规章研究》， 上海三联书店1999年版，第132页。

（4）    参见季卫东《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版第57页。

（5）    参见周旺生《立法论》，北京大学出版社1994年版第46页。 （科教范文网 fw.nseac.com编辑发布）

共2页: 2