和谐社会与行政公益诉讼制度(1)(2)

（一）关于行政公益诉讼的受案范围

从将来的立法上说，可借鉴西方国家立法经验，先在一些领域中引入行政公益诉讼。具体包括：

1、行政机关作为侵害公共利益：比如一些地方政府为了眼前利益，为了局部和地方利益，损害自然环境、自然资源的违法行政行为；医药、电信、供电等政策性行政垄断行为等。

2、行政机关不作为侵害公共利益： 比如涉及环境污染破坏方面的违法不作为，典型的是政府部门在防治污染方面不依法履行职责；国有资产流失方面的行政不作为等。

3、行政机关的抽象行政行为（规章以下）侵害公共利益：我国学者马怀德先生认为，为了有效地监督抽象行政行为，及时解决抽象行政行为引发的各类争议，有必要将抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的范围。如果法律赋予人民群众对一些违法抽象行政行为提起公益诉讼的诉权，那么，违法抽象行政行为可能会得到遏制。

（二）关于行政公益诉讼的原告资格

纵观世界各国行政公益诉讼的发展史，可以发现公益诉讼实质上就是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的通道越发畅通的产物。本文认为，行政公益诉讼原告的范围应当是公民、社会团体和检察机关：

1、公民个人的原告资格

公民是国家和社会中的一分子，国家和社会权益受到侵害，作为其中一分子的公民的权益自然也会受到侵害，因此，公民可以作为行政公益诉讼的原告。所以，我们需要在制度设计上给公民提起公益诉讼的资格给一个“名分”。在我国现阶段，公民可以要求检察机关提起行政公益诉讼，如果检察机关拒绝起诉或不作为，公民则可以以“公益”的名义提起行政公益诉讼。

2、社会团体的原告资格

赋予公益团体起诉权的国家比如德国、日本和英国。其实社会团体真正介入是解决社会公益纠纷和实现社会公益目的重要条件之一，也是实现社会自治或市民自治的发展方向。因此，我国应该赋予公益团体以诉讼实施权，在我国现阶段，某些社会团体或组织，如妇联、残联、消协、工会、商会、工业协会、环保组织等，依据其成立的宗旨、章程等，有维护其成员相应方面合法权益的职责，当其成员的合法权益受到公权力行使者行为的侵害时，应赋予其提起行政公益诉讼的权利。

3、检察机关的原告资格

作为国家机关的检察机关就是为了保护和防止国有资产的流失和维护社会正义和法律正义，公共权益受到侵害，自然就是正义受到了歪曲，因此，检察机关应该可以作为行政公益诉讼原告。我国行政诉讼法修改建议稿第29条明确规定了行政公益诉讼制度，将检察院作为第一序列的原告，承担着提起行政公益诉讼的主要责任。修改稿中对“公益诉讼”内容的规定无疑是一大创举。

另外，在我国的人民检察院组织法中，也应当赋予人民检察院一定的职权：在传统上，检察机关一般只参与刑事诉讼活动。除此外，检察机关还应当有权干预涉及国家利益和公共利益的行政诉讼。因此，在我国的人民检察院组织法制度建设上，应当赋予其在行政公益诉讼中的职权。总之，检察机关是专职的法律监督机构，负有监督公权力行使者行使公权力的职责和使命，它应当是提起行政公益诉讼的主体。

（三）关于行政公益诉讼相关制度设计

1、明确诉讼费用的承担。我国有必要对原告预交诉讼费作出给予减免的优惠规定，以适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，从而保护公民提起公益诉讼的积极性。本文认为，行政公益诉讼的诉讼费用负担，应尝试以下做法：①检察院提起的行政公诉，费用由国库支付。②原告为公民或社会组织的，如果原告败诉的，诉讼费用可通过以下方式转嫁：成立公益诉讼基金。从胜诉的行政公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为公益诉讼基金，同时，基金会还可接收社会捐款作为基金来源。行政公益诉讼的原告在提起诉讼前可向基金会申请公益诉讼费用，基金会接到申请后，审查认为起诉事实确属行政公益诉讼且有理有据的，就可批准，这样做既有利于鼓励行政公益诉讼，又可在一定程度上防止滥诉。

2、诉讼程序中举证责任的分配

本文认为，应由被告承担提供法律、法规及规范性文件的责任，有关对公共利益损害或可能损害的事实依据，则由原告负责提供。还需注意，在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，可在相关实体法中对实体意义上的说服责任的分配分别加以规定，使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。比如，原告的举证责任可以分两种情形：①在起诉阶段，原告应就公共利益已经受到损害或即将因行政行为受到损害提供证据。已经造成损害的，起诉时应由原告提出证据证明损害的事实，使其起诉符合法定条件。而行政行为即将造成公共利益的侵犯，应由原告就被诉行政行为与即将造成公共利益的损害有因果关系提供初步证据，只有起诉人对此有初步判断才有可能提起诉讼。②对于只有受益人而无特定受害人的侵犯公共利益的违法行政行为，由于受益人不可能提供相关证据，因而取证比较困难。如违法减免税，违法不征税、不查处偷税漏税行为等，原告起诉时只需将掌握的线索提供给法院即可，受案后，由被告对其没有所诉违法情形负举证责任。此外，行政公益诉讼不仅仅是特定原告与被告之间的法律争议，法院在该诉讼中不仅要解决法律争议，还要维护公共利益。如果过于强调当事人在行政公益诉讼中的对抗，会淡化法院查清案件真实情况的职责，可能会损害公共利益。鉴于此，我国应当通过法院行使职权调查证据来弥补原告对抗能力的先天不足，真正实现行政诉讼中的实体正义。

3、对原告的奖励制度。公民提起行政公益诉讼，是为了公益，可能要花费大量的时间、精力和金钱。并且行政公益诉讼的原告所要面对的社会压力和败诉风险比其它行政诉讼原告要大，因此就要在行政诉讼领域建立一套激励机制来激发人们对公益问题的热情。比如原告是公民或社会组织时，在胜诉后，可以考虑根据其保护公益的利益大小，给予其适当的奖励。 在《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等法律中，都规定了奖励揭发、检举违法行为有功的单位和个人。既然揭发、检举违法行为应当得到奖励，那么公民或社会组织作为原告对违法主体及其行为提起行政公益诉讼，在胜诉后得到一定奖励是不容质疑的。因此，设立奖励制度，可以激起更多的公民或组织监督行政行为，维护社会公益，因此政府部门似乎也有必要建立专门的奖励基金。对原告的奖励有利于更多的公民加入到行政监督的领域，从而形成对行政权力监督的“第三种强有力的外在力量”。

行政公益诉讼作为一种新型的诉讼形式，它的前景看好，必将在中国立法、司法领域逐步推开。我国执政者提出了“树立科学发展观、坚持执法为民、建立和谐社会”的基本目标，而依法诉讼，是解决各种不同的利益诉求、理顺社会矛盾、达到均衡和谐发展的成本最小、代价最低、最能实现治本安定的途径。同时，我国的行政诉讼法的修改建议稿已经明确规定了行政公益诉讼制度，为将来行政公益诉讼制度在我国的全面确立开启了良好开端。而且我国的一批热衷行政公益诉讼的人士正在成长，他们总结经验、身体力行，为促进我国的法治和进步正在努力实践着。这些都证明了在我国开展并确立行政公益诉讼是可能的。一个法治和和谐的社会，需要行政公益诉讼。因此，我们相信，我国的行政公益诉讼一定会有光明的未来。

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参考文献：

[1]王太高：《论行政公益诉讼》，载《法学研究》2002年第5期。

[2] 庞挺：《我国建立行政公益诉讼制度的可行性与必要性分析》 《理论界》2004年4月。

[3] 颜运秋著：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第185--187页。

[4] 佟丽华 白羽著：《和谐社会与公益法》，法律出版社2005年版，第34页。

[5] 郑春燕：《论民众诉讼》，《法学》2001年第5期。

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