试析中国民事行政检察制度的合理性及其完善((2)

    从两部诉讼法关于人民检察院开展法律监督的总的规定看，人民检察院对人民法院的民事及行政审判活动进行法律监督的权力及范围应该说十分广泛；但在具体规定人民检察院对人民法院的民事及行政审判活动如何进行法律监督时，法律条文对人民检察院的民事行政法律监督权力及范围又陡然限制得非常狭窄，《行政诉讼法》仅有第64条规定："人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。"，《民事诉讼法》第185条规定："　最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：……"其一，这些规定将人民检察院提出抗诉的范围仅仅限于人民法院判决生效的确有错误的民事行政判决和裁定；其二，这些规定仅仅规定了抗诉的条件，并没有明确抗诉的程序以及抗诉后人民法院再审的程序，缺乏操作性。“现行法律条文已无法适应现代法治社会的要求，在政治经济生活各方面发生急剧变革的情况下，现行法律条文过于简陋、概括及狭隘的缺陷暴露无遗，对人民检察院进一步开展健康有序的民事行政检察工作实际上构成了巨大的制约和障碍。”12

    另外，最高人民法院不断出台各种司法解释，缩小民事行政抗诉案件的范围，规定对于人民检察院对于调解、执行中的裁定等提出的抗诉不予受理，进一步缩小了人民检察院民事行政案件的抗诉范围。相反的，对于双方争议比较大的一些程序问题，没有出台任何的司法解释。由于法律只规定了“抗诉”这一法定的监督手段，最高人民法院的司法解释实际上就剥夺了人民检察院对于上述判决、裁定的监督权。最高人民法院以司法解释的形式，部分的限制和剥夺了宪法和法律赋予检察机关的民事行政监督权，显然不符合立法法的有关规定。

    （2）抗诉案件办理过程中实际困难多。主要表现在：第一、调阅审判卷宗难。调阅法院卷宗是检察机关开展工作的法定程序，也是检察机关获得抗诉案件来源的一条重要途径和行使监督权的重要形式，但是审判机关经常借口不给调阅，有的只准阅，不准复印，有的甚至连看都不让看；第二、抗诉程度繁琐，持续时间长，按照现行法律规定，只有作出生效判决、裁定的，上级检察机关才有提请抗诉权，基层检察院无权向同级法院提出抗诉，有些中级人民法院维持基层法院判决的二审案件，往往要经历三级检察机关、三级审判机关，甚至更长，案件久拖不决，使当事人丧失信心。第三、法院审判时间长，法院对检察机关提抗的案件应在一定期限内作出再审与否，实践中造成检察机关提出抗诉，法院可以任意延，一拖就是一、二年，二、三年，等到案子再审时，企业已倒闭或当事人已离开住所，到外地谋生，联系不到，已经起不到应有的社会效果。第四、监督方式单一，新监督方式探索艰难。由于法律只明确规定了“抗诉”这一个监督方式，高检院为了拓展民行检察监督的内容，缓和与人民法院的关系，先后提倡了查办国有资产流失案件和检察建议等新的监督方式。但是由于没有法律的明确规定，这些新的监督方式在人民法院配合的地方可能会得到落实，在人民法院不配合的地方甚至在有些原先配合的地方在更换院领导以后就得不到支持。国有资产支持起诉案件已经被最高人民法院明确规定不予受理。检察建议也仅仅是在检法两家关系比较好的地方甚至是比较好的时候得到落实，并没有法定性和稳定性。

    （二）我国现阶段民事行政检察制度的完善

    笔者认为要充分发挥现阶段民事行政检察工作的作用，就要不断丰富和发展民事行政检察工作的内容。在保证民事行政案件抗诉工作健康发展的基础上，应当通过各种不同的方式行使职权，譬如应当赋予检察机关起诉权。

    1 进一步加强民事行政抗诉工作。抗诉作为民事行政检察工作的主业，是我国现阶段民事行政检察部门的主要工作。笔者认为，这项工作从无到有，经历了迅速发展时期，现在已经到了平稳发展的时期。以笔者所在的潍坊市人民检察院为例，全市自年办理第一起抗诉案件到2000年，是其快速发展时期。譬如1997年全市共受理民事行政申诉案件230件，比上年增长24%，立案99件，增长14%，基层院提请建议提请抗诉59件，增长53%.从各项指标的增幅上可以看出当时的发展速度。而从2000年以后，各项指标的增幅已经相对减少，譬如 2002、2003、2004这三年的受理数分别是339件、308件、364件；立案数分别是212件、216件、218件，基层院提请建议提请抗诉案件分别是168件、159件、184件。这些数据已经基本相当。当然，由于办案质量的提高，每年的抗诉案件还在逐年增多，但是从受理、立案的数据上可以反映民事行政检察工作当前的规模已经基本稳定。人民法院虽然审理大量的民事行政案件，但是大部分的案件都是以调解的方式结案，全市的抗诉数已经达到了判决、裁定数的0.5%（最高人民法院明确规定不能提出抗诉的除外）以上。

    要使当前的民事行政检察工作取得突破性发展，必须做好以下工作：一要加大宣传力度，是老百姓自觉到检察机关提出申诉，二要提高案件的质量，从内部挖掘抗诉案件的案源。第三，更重要的还是扩大监督的范围，特别是要把人民法院调解、执行等纳入民事行政检察监督的范围。当前人民法院审理的案件大部分都是以调解结案的，而《中华人民共和国民事诉讼法》又明确规定“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审，经人民法院审查属实的，应当再审。”那么对于这两类案件，就应该赋予人民检察院监督权。对于人民法院的执行程序，更应该纳入人民检察院民事行政检察监督的范围。从严格意义上来说，执行已经不是人民法院居中裁判的行为，是人民法院单纯依据生效法律文书对当事人行使职权的行为。执行权已不是严格意义上的司法权，而其本质是行政权。另外，在当前人民法院的执行过程中，违法执行造成损失以及故意拖延执行的情况屡见不鲜。不管是从执行权的本质属性还是从当前执行的现状看，人民检察院都应该对人民法院执行过程中进行监督。

    2 积极拓宽监督范围，赋予检察机关民事起诉权。检察机关提起民事公诉主要是为了维护社会公共利益和国家利益。这是国际上通行的制度，不管是大陆法系的德国、法国、日本，英美法系的美国和英国以及前苏联及东欧社会主义国家都有这方面的规定。而且，我们国家在五十年代也有实行过该制度的成功经验和理论基础。

    我国现阶段实行检察机关民事起诉制度更具有必要性和紧迫性。首先，在当前新旧体制交替阶段，滥用权利，危害国家和社会公共利益、违背公序良俗的事件不断出现。而司法程序的缺位或司法程序中启动民事诉讼程序的主体的缺位，使得国家利益和社会公共利益经常处于被漠视的境地。其次，目前民事经济法律法规的不断完善，既为确立检察机关提起民事诉讼的机制奠定了牢固的实体法基础，更需要检察机关提起民事诉讼的机制来保证其得到充分实现。就我国当前的民事经济法律体系来看，已经为确立检察机关提起民事诉讼的机制提供了较为充分的实体法基础。但是，由于我国尚未确立检察机关提起民事诉讼的机制，许多由检察机关提起民事诉讼将更合理、更有效、更符合市场经济下法律运作规律的案件，尚处于无人起诉或行政部门分而治之的状态。因此，建立检察机关提起民事诉讼的程序机制，以司法程序来维护国家和社会公共利益，已经成为一种紧迫的要求。最后，检察机关提起民事诉讼与有关行政机关的职能并不存在冲突或者重复。目前对民事领域的事件，法律有行政责任规定的，行政机关只能追究其行政责任，无权责令其进行民事赔偿；法律无行政责任规定的，行政机关甚至无权处理。因此，检察机关提起民事诉讼，追究的是当事人的民事责任，与行政机关的职能不冲突。还需指出的是，当前过于依赖行政部门的管理模式，实际上已经使得行政权力大量干预民事领域的社会生活。建立检察机关提起民事诉讼的机制，从某种意义上说，也是对行政权力的一种制约。

    3 慎重对待检察建议启动再审工作。高检院近年来积极提倡检察建议启动再审工作，由于检察建议具有适用的全面性、操作的灵活性、处理的高效性等特点，13检察建议启动再审确实有很多好处：可以减少环节，弥补抗诉在程序上的不足；对于不能或者没有必要提出抗诉的案件使用检察建议，弥补了抗诉在实体上的不全面；同时由于检察建议比较好接受，也有利于检察院和法院在关系上的协调。

    但是，检察建议的监督方式本身也存在一些问题。其一，检察建议并没有明确的法律依据。检察建议的监督方式只是出现在了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中，并没有法律的支持和最高人民法院明确的司法解释予以配合，使得检察建议在实际工作中的推广存在诸多困难。在全国各地方得到贯彻执行的力度也大不一样：有的地方好一点，有的地方就要差一些；检法两家关系好的地区，协商得比较好的，贯彻执行得就要好一些，检法两家关系不好的地区，无法协商一致，贯彻执行力度就要差得多了。法院对于同级检察院为开展上述工作而进行的商请，可以采纳，也可以不予理睬。

    其二，检察建议可能会弱化抗诉的监督方式。固然，检察建议的监督方式对于改变检察机关民事行政抗诉案件中工作量的“倒三角”现象以及改善与人民法院的关系上有积极的作用，但是检察建议的实行毕竟没有法律上的规定。对于这项工作进行适当的试点是可取的，但是如果在没有法律明确规定的情况下大规模的开展，势必会削弱抗诉这一法定的监督方式。在这种情况下，如果检察建议得不到立法的支持，而抗诉的规定因此被弱化或者取消，那就是本末倒置，得不偿失了。当前的民事行政检察工作确实应该进行新的监督方式的探索，但是提高抗诉案件的质量，扩大抗诉监督的效果更加重要。只有确实把现有法律规定的抗诉工作搞好了，才会有利于在修改民事诉讼法的过程中民事行政检察制度的加强。

    其三，检法两家之间的关系，也不是靠名称的改变来改变的，而是看检察机关监督的范围和监督的力度。不管采取何种方式，在民事行政检察法律关系中，人民法院必然要处于被监督者的地位。检察机关要争取的应当是立法的支持，而不是人民法院的同情，只要立法对于民事行政检察制度的规定完备了，检察机关依法行使职权就不存在人民法院是否有抵触情绪的问题。为了争取被监督者的支持，而采取变通的监督方式，不是解决问题的根本办法。民事行政检察工作中，检察机关与审判机关的关系，应当是立法设计上的问题，而不是作为监督者的检察机关所能解决的。

    4 在现有条件下，充分发挥检察职能，扩大民事行政检察的社会效果。在立法没有修改的情况下，我们也应该积极挖掘当前自身还没有引起重视的监督方式，积极主动的开展工作。

    （1）对其他单位的检察建议。因为宪法明确规定人民检察院是我国的法律监督机关，我们在重视检察建议引起再审工作的同时，还要发挥检察建议的其他作用。当前主要包括两项内容：一是在办理抗诉案件的过程中，发现企业改制隐瞒债权等造成国有资产流失的情况，又不能提起民事公诉的情况下，在案件依法抗诉的同时，要向其主管单位发出检察建议督促其提起诉讼防止国有资产流失，同时还要注意其在改制过程中有没有违法犯罪行为。二是对于办案中发现的有关单位存在违法违纪现象的，也要积极行使法律监督职能，发出检察建议督促其整改。这样对于扩大民事行政检察的知名度，很有好处。

    （2）积极查办审判人员司法腐败案件。查办审判人员司法腐败本身就是检察机关的职权。高检院为了促进民事行政检察工作的积极快速发展，调整了内部分工，赋予民事行政检察部门此类案件的侦查权。一方面，在维护司法公正的力度上，审判人员职务范围的查办比具体的民事行政案件的抗诉要大得多。相当一部分确有错误的民事行政案件是由于审判人员徇私枉法造成的，积极查办其职务范围，使其慑于法律的威严，不敢制造冤假错案。另一方面，审判人员职务犯罪行为的查办会引起社会的震动，同样会扩大民事行政检察工作的社会影响力。

    结 语

    笔者认为，当前我国以民事行政抗诉为中心的民事行政检察制度有其存在的合理性，不应该弱化，而是应该得到加强。我们当前的民事行政检察工作由于各种各样的原因，在实际的工作开展中还存在诸多困难。要使民事行政检察工作不断发展壮大，首先，要注意发挥现有法律规定的抗诉这一监督方式的作用，坚持民事行政案件抗诉制度。在检察建议引起再审被立法确认以前，其试点工作不应该弱化抗诉工作。其次，要积极争取立法上的支持。要争取法律赋予检察机关起诉权，全面拓宽民事行政检察监督的范围。再次，在法律修改以前，检察机关民事行政检察部门也不能观望等待，要充分挖掘现有监督方式，最大限度的发挥民事行政检察工作的职能作用。 （科教范文网 fw.nseac.com编辑发布）

共2页: 2