关于行政紧急强制的概念和特征(1)(2)

　　单方性，是指无须社会公众提出请求，一经获悉出现紧急状态，公众的生命、健康、安全受到极度紧迫的威胁时，行政机关将会迅速出动，立即采取包括紧急强制在内的一切必要措施，控制危险，消除危机。[viii]如果在紧急状态下，行政机关只有根据公众的请求并经过研究才可以进行强制时，将必定会耽误宝贵的时间，延误救助公民或打击恐怖分子的时机，并有可能造成事态的扩大或者升级。行政机关原本在平常状态下，行政权力的行使就具有单方性，在紧急状态下公众的生命等重要权利遭受严峻威胁的时刻，更是需要行政机关紧急出动、主动出击，迅速平息事态，控制危险，可以说任何国家的紧急强制行为的实施都具有单方性特征。例如，英国《反恐怖法》（2000）第41条规定：警察如有合理根据怀疑某人是恐怖分子时，可以立即将其逮捕，无须法院令状。美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局只要发现公民具有传染病而对公共健康构成严重威胁时，可以无须令状，直接将其隔离。

　　行政紧急强制措施具体运用时的单方性并不是说行政机关不需要公众向其提供必要的危险预警信息，社会公众向行政机关提供有关危险信息是行政机关及时预警、及时启动紧急强制的重要保障。但是，行政机关决不能单靠社会公众的举报、反映情况作为其应对紧急状态的信息支持系统，必须建立专门的、广泛的、传递快速的危险信息收集、传递系统。一旦出现紧急状态，无须申请，立即出动、积极出击，赢取时间，挽救尽可能多的生命与财产，打击尽可能多的危险分子。

　　紧急强制行为的单方性特点还说明，在紧急状态中，如果出现紧急状态，而有关行政机关却不主动出击，等待公众请求才采取措施，导致事态的恶化，危险的加剧，这属于典型的失职，甚至是对人民的犯罪，必须受到严厉的法律制裁。

　　（4）高裁量性

　　高裁量性，是指在紧急状态下，由于危险的不可预见性、紧迫性、复杂性等特点，行政机关在判断是否采取紧急强制，采取什么形式的紧急强制、紧急强制实施多长时间、多大规模，必须根据现场的情形灵活确定，也就是说，行政机关在实施紧急强制、采取紧急强制措施应对紧急危险时，具有很大的裁量权。这种高度的裁量权在平常状态下是不可能拥有的。因为平常状态下，法律对行政机关运用强制措施的事实条件、程序、方式等都有着明确的规定，行政机关应依法行政，否则将会受到责任追究。 [ix]

　　在紧急状态下，如果行政机关不具有高度的裁量权，一方面会因为立法对紧急强制实施的事实条件规定过于严格而延误时机，二是立法对行政紧急强制方式的严格规定会影响执法人员的积极性、主动性，三是立法对行政紧急强制时限、规模等方面的规定会影响抗击危机、应对紧急危险的实际成效。鉴于此，各国关于紧急强制的立法一般都只对紧急状态下如何实施紧急强制作出了原则性的规定，很少有对具体实施方式、实施时间、规模等的具体限制。例如加拿大联邦《紧急状态法》（1988）第 19条规定：在公共秩序紧急状态下，省长如果有合理根据时，有权采取下列紧急强制方式，以应对紧急状态：限制或禁止任何可能导致破坏公共秩序的公众集会；限制或禁止公民去特定区域、从特定区域或者在特定区域内旅游；或者限制或禁止使用特定的物品；接管、控制公共设施、公共服务授权或要求某人或群体提供某种必要其能胜任的服务，并对其提供的服务支付相应的补偿。从该法的规定来看，行政机关哪些公民去哪些区域、去哪些地区旅游，接管哪些公共设施等具体事项，该法并没有作出规定，而是留给执法人员具体裁量。

　　行政紧急强制行为的高裁量性要求我们的立法机关在对紧急状态下的行政紧急强制权力进行规范时一般只应作原则性的规范，将主要的裁量权授予具体的行政执法主体，不应因为担心其会滥用紧急强制权力而去限制其保护公共利益的能力与效率。正象我们不能因为行政机关在平常时间会滥用职权而不建立行政机关，我们也不能因为行政机关在紧急状态下容易滥用紧急强制裁量权力而不授予其裁量权力。

　　（5）具体处置性

　　具体处置，是指紧急强制是对具体事件、具体的相对人、具体的物品例如车辆、房屋、物品等进行具体的处理，而不是针对抽象的社会关系作出一般的规范。尽管在紧急状态中，由于危险的不可预测性、影响规模的广泛性等，使得行政机关在实施紧急强制时可能会涉及到众多的人员。但无论紧急强制涉及的相对人数量有多少，在特定的时间、特定的区域，受到行政机关强制力量直接影响的人、物都是有限的，而不可能是不确定的。例如，在我国西南某地天然气出现井喷造成的紧急状态中，当地人民政府立即实施了紧急疏散，强制将大量的人员、牲畜进行转移。尽管涉及到的人、物数目很大，但还是可以计算统计的。[x]

　　与具体处置相反的是，行政机关针对紧急状态期间的某种行为，进行紧急授权立法，为全国或某地区的相对人的行为设立某种规范。这种抽象的一般规范是适用于该规范公布并生效之后的具体事件，并不能适用于公布并生效之前的具体事件，究竟哪些人、哪些事会受到才此规范的调整，是不确定的。

　　（6）侵益性

　　所谓侵益性，是指紧急强制的实施是对公民的人身自由、财产自由、住宅自由等宪法权利的一种约束、一种侵害。在紧急状态下，行政机关享有行政紧急权力。行政紧急权力的内容很多，包括紧急救助、紧急转移、紧急强制、紧急立法、紧急处罚等等措施。就紧急强制来说，无论行政机关实施紧急强制时是哪种目的，都不能否认紧急强制是对相对人人身自由、财产自由、住宅自由的束缚。例如，在传染病爆发导致的公共卫生紧急状态期间，对传染病人实施的强制隔离的目的并不仅仅是防止传染病的扩散，还有对相对人的救治目的，但无论如何，相对人在被隔离期间实际上是被限制了人身自由。没有隔离现场管理人员的同意，被隔离人员是不可能随意进出隔离场所的。相对人被隔离后，不仅失去了人身自由，而且还会遭受到其他社会损失，例如社会的歧视、冷漠对待等等心理伤害。

　　正是由于在紧急状态下，紧急强制的这种巨大的侵益性，才使得各国在授予行政机关必要的、充足的、能够有效应对紧急危险的紧急强制权力的同时，还对紧急强制权力的行使设计了必要的程序规范，规定了紧急状态下紧急强制实施的条件，规定了紧急强制的司法监督机制。例如，美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605 条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局如果认为某公民或群体患有传染病，该传染病对公共健康存在着严峻而急迫的危险时，可以将其隔离。如果时间紧迫，无须申请司法令状，公共卫生当局可直接将其隔离，时间不能超过72小时。如要延长隔离时间，必须向法院申请令状。被隔离人员有权向法院起诉，请求法院向公共卫生当局发出要求说明不解除隔离原因的裁决令。并且，被隔离人员有权就隔离场所的生活、医疗条件等向法院提出诉讼，要求改进。

　　（7）程序的灵活性

　　程序的灵活性，同上述高裁量性、紧急性等有一定的联系，但是还是存在着一定的区别。所谓程序的灵活性，是指在紧急状态下，为了防止行政机关滥用紧急强制权力，立法者在设计紧急强制的必要的程序规范时，应尽可能灵活，而不能僵硬、呆板，否则只能束缚行政机关应对紧急危险的能力。[xi]例如，告知理由是正当程序的重要内容之一，而且在正常状态下告知理由一般应在事先进行，但在紧急状态下告知理由就不能完全按照平常状态下的规范。在紧急状态下，告知理由既可以在实施紧急强制前，例如强制隔离之前；也可以在实施紧急强制当中，例如紧急疏散当中；也可以在事后进行，例如强制销毁之后。很多法治发达国家对此比较重视。例如，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第39条规定：在实施紧急措施之前或当中，或者实施之后尽可能短的时间内向相对人说明紧急措施的理由以及警察的姓名、供职单位所在地。根据上述规定，在反恐怖袭击行动中，警察可以根据当时的情况灵活地掌握告知理由、表明身份的时间。这样的安排，一方面是符合紧急状态下警察执法的实际需要，另一方面，又不放弃通过程序对紧急强制权力的规范，实现了“原则性与灵活性的有机结合”。这对我们有着较大的借鉴意义。因为我国的许多法律、法规在设定紧急强制措施时，常常借口情况紧急而不设定必要的程序规范，这样在实践中，毫无约束的紧急强制权力极有可能导致滥用权力，侵害人权。

　　从上述对行政紧急强制概念与特征的分析可以看出，行政紧急强制对人权的威胁极大，稍有不慎，就会对相对人的权益造成侵害。而且在紧急状态下，这种侵害无法避免。为了人权保障的需要，有必要针对行政紧急强制行为的上述特征，从行政紧急强制的设定、实施以及监督救济等方面对其进行规范。

　　注释：

　　[i] 作者系北京第二外国语学院讲师，法学博士

　　[ii] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第235页。

　　[iii] 郭春明著：《紧急状态法律制度研究》，中国检察出版社2004年版，第23页。

　　[iv] 参见马怀德：《应急反应的法学思考——“非典”法律问题研究》，中国政法大学出版社2004年版，第241—243页。

　　[v] 于安：《行政机关紧急权力和紧急措施的立法设计》，载《中国司法》2004年第4期。

　　[vi] 参见胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第279—280页。

　　[vii] 参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第1页、第213页。

　　[viii] 陈晋胜著：《警察法学概论》，高等教育出版社2002年版，第77页。

　　[ix] 参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第213页。

　　[x] 重庆市开县境内中石油川东油田2003年12月23日晚发生天然气“井喷”事故，截至当月25日18点40分，死亡人数已达191人，共有290多名病人住院治疗，被转移疏散的灾民高达4??1万名。 中国大学排名
    [xi] 参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第241页。

共2页: 2