关于行政法信赖保护原则(1)(2)

    所谓复效行政行为是指对一人授益而同时对另一人生侵益效果的行政行为。③关于复效行政行为如何适用信赖保护原则？大陆法系国家立法上并无明确规定，但综合判例及各国通说仍可窥见信赖保护原则在这一题域内的制度回应。将相对人的权益与第三人的权益进行比较，可将复效行政行为区分为两种情形：

    1.对相对人为授益，对第三人为负担。

    依据德国的判例及通说，撤销与废止此种行政行为应按照前述授益行政行为来处理，即信赖保护原则发挥作用，限制对行政行为的撤销。我国台湾地区及法国的做法与德国相似。日本通说认为，遇此情形下有必要对相对人的权益与第三人的权益进行权衡，如果第三人权益优越，应承认完全撤销权，即信赖保护原则不能适用。①

    2.对相对人为负担，对第三人为授益。

    遇此情形下，德国、法国及我国台湾地区的判例及通说均认为应依负担行政行为撤销之法理解决，即可享有完全撤销权，不存在依据信赖保护原则对撤销与废止设置限制。日本则认为，在此情形下如果第三人权益权越，撤销权原则上要受到限制。

    三、我国确立信赖保护原则的构想

    信赖保护原则是在行政法理论不断向纵深发展的过程中，形式意义的法治行政观念被实质意义的法治行政观念所取代后，由德国等大陆法系国家的学者最先提出来的，后逐渐被大陆法系各国的立法所接受。毫无疑问学者的学说为最终的制度构筑了坚实的基础。我国行政法之所以至今尚未明确确立信赖保护原则，是与理论研究上的落后密切相关的。众所周知，我国行政法学界长期以来并不重视行政行为基本理论的研究②，涉及行政行为效力的研究既不深入、也难称系统，与行政行为效力紧密相关的信赖保护原则更是少有问津。

    理论研究的落后阻碍了立法的发展。信赖保护原则作为一项当今大陆法系国家行政法的重要原则，在我国却没有为它确立应有的地位。加上我国至今没有颁布行政程序法，有关行政行为的撤销与废止零散的规定在各个单行行政法及行政诉讼法上，这样的做法既不科学，又不系统，更不完善。因此，信赖保护原则在我国还处在理论探索阶段，尚未成为现实的制度。笔者认为借鉴德国等大陆法系国家有关信赖保护原则的理论成果和法律制度，并深入研究以尽快完善我国相关的行政法律制度在当下尤为紧迫。为在我国确立行政法上的信赖保护原则并建立完善相关制度，笔者提出如下构想：

    1.加强理论研究，大胆借鉴国外尤其是大陆法系国家有关信赖保护原则研究的最新理论成果，为立法奠定坚实的理论基础。借鉴不等于照搬，既要借鉴又要创新。理论研究不能离开本土文化，更不能脱离我国现有的行政法律制度。结合我国法律制度的特色，借鉴国外先进的理论成果，在此基础探索出独具特色的中国行政法制建设之路，方为良策。

    2.在未来的行政程序法中明确确立信赖保护原则为我国行政法的基本原则。大陆法系各国，如德国、日本及我国台湾地区等都是在行政程序法中规定信赖保护原则的。此做法值得借鉴，因为行政程序法是有关行政程序的总则性规定，在总则中确立信赖保护为行政法一般法律原则，然后在分则中进一步细化有关具体制度，既系统又科学。

    3.以信赖保护原则为基础，建立完善行政行为的撤销与废止制度。如上所述，信赖保护原则在行政法上主要体现为对行政行为撤销与废止设置必要的限制，因此要在行政法上贯彻信赖保护原则，就要完善行政行为的撤销与废止制度。我国立法并没有严格区分无效行政行为和可撤销行政行为，实践中可撤销行政行为范围极其宽泛。无论是职权撤销还是争论撤销，立法上都几乎没有设置任何限制，在机械的依法行政观念的支配下，行政行为的撤销与废止基本上采自由主义，结果是行政相对人的信赖利益得不到确实的保障，政府的公信力无法得到提升。可见，有关信赖保护原则的制度在我国是极不完善的。解决这一问题，首先应该在立法上确立无效行政行为制度，并将无效的与可撤销的行政行为加以区分，这是贯彻信赖保护原则的前提。③只有这样才能将无效的及轻微瑕疵的行政行为排除在可撤销行政行为之外，科学界定可撤销行政行为的范围。然后仿照大陆法系国家的通常做法，将可撤销行政行为区分为授益、负担及复效的行政行为，针对不同的行为设置不同的制度。行政行为的废止可参照撤销建立制度。

    参考文献：

    ①关于何为信赖利益，理论上始终难有定论。有学者从私法角度论述信赖利益，认为信赖利益是指对合同或要约赋予了信赖的一方当事人所故有的，因信赖可能或已经受到损失的利益，包括财产利益和机会利益，信赖利益通常是既存利益，是因信赖而易被损失和丧失的利益。参见马新彦著：“信赖与信赖利益”，《法律科学》2000年第3期。笔者认为此信赖利益界说，尽管是从私法角度所做，但对探讨公法上的信赖利益不无借鉴意义。

    ②参见[德]毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，277～278页。

    ③参见吴坤城著：“公法上信赖保护原则初探”，城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二）台湾三民书局出版1997年版，239页。

    ④李春燕著：“行政信赖保护原则研究”，《行政法学研究》2001年第3期。

    ①德国行政法将行政权运行中产生的阶段行为称为部分行为，不能单独提起行政救济和司法救济。显然，已经将信赖保护原则排除适用于部分行为中。参见平纳特著，朱林译：《德国普通行政法》中国政法大学出版社1999年版，109页。

    ②吴坤城著：“公法上信赖保护原则初探”，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二）台湾三民书局出版1997年版，251页。

    ①见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第406页。

    ②吴坤城著：“公法上信赖保护原则初探”，城仲模主编：《行政法之一般原则》（二），台湾三民书局出版社1997年版，253页。

    ③参见吴坤城著：“公法上信赖保护原则初探”，城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），台湾三民书局出版1997年版，254页。

    ①[日]室井力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1994年版，第107～108页。

    ②参见胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000年，534页。

    ③我国行政法理论上有关于无效与可撤销行政行为的划分，但立法上却没有确立无效行政行为制度。在德国、日本及我国台湾都有关于“无效确认”判决，而我国行政诉讼法却没有确立这项制度。由于无效的行政行为不能作为信赖保护原则的存在基础，因此要贯彻信赖保护原则，对行政行为的撤销与废止设置必要的限制，就必须在立法上确立无效行政行为制度，将无效行政行为与可撤销行政行为严格区分。

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