私有财产权的保护和行政补偿法制的完善(1)(2)

　　前已提及，私有财产权的绝对自由观已被相对自由观所取代，当今几乎所有国家都认可并实施对于私有财产权的必要限制，主要是通过宪法和法律中的限制条款加以克减。问题在于，在缺乏现代财产法治观和财产保护法律制度不健全的情况下，这种克减往往在操作中变形走样，成为对于财产权利人的超经济剥夺。特别是象政府机关这样的公权力主体，往往易于运用其掌控的行政权力肆意侵犯行政相对人的财产权，而且往往以公共利益为借口，堵住行政相对人的抗辩之口，捆住行政相对人的反抗之手。从实际情况来看，在受到宪法和法律保护的人权中，作为公民的社会经济权利之一的财产权，是长期被轻视、极易受损害的一类基本权利。

　　如果行政机关真正出于公共利益的考虑而采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，以公共利益为由来限制公民的基本权利（财产权是基本权利之一），当属实质法治主义的一种体现，似乎无可厚非。换言之，公权力主体出于公共利益的考量，有权依法对于财产权（包括私有财产权和公有财产权）加以限制。但是，近年来我国行政管理实践中的大量典型案例和经验教训表明，“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装，这一弊端特别为人诟病。例如在土地和财物的规划、征收、征用、执行等方面出现的大量恶劣案例，往往是某些行政机关和社会组织（说到底是某些掌控公共权力的人）假借“公共利益”之名而行损害民众利益之实，严重影响了政府形象，社会危害性很大。前已提及的湖南省嘉禾县政府违法不当地介入珠泉商贸城开发的典型案例，就充分证明了这一点。

　　公共利益作为一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，如果不严格限定，极易出现滥用现象。所以，现行宪法第四次修改后的宪法第十三条明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

　　那么，何谓法律意义上的“为了公共利益的需要”呢？这也是见仁见智的一个现实难题。概括国内外学界和实务界的共识与经验，笔者认为在理解和运用“公共利益”这个概念时，应坚持有机联系、相辅相成的如下六条判断标准：

　　1.合法合理性。

　　财产权是公民不可侵犯的基本权利，只有在法定条件下才可出于公共利益的考虑依法对基本权利加以限制，故须坚持法定与合法原则，也即法律保留和法律优先。各国立法中关于公共利益的表述，主要有概括规定、列举规定、概括与列举相结合的规定等三种方式，其共性是必须具有“公众的或与公众有关的使用”之内涵。此外，关于公共利益的考虑，还应符合比例原则，具有必要性与合理性。如果征收征用之目的可通过其他代价较小的方式实现，则无必要征收征用。

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　　纵观各国立法和行政实务，许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛，凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供。政府就是最大的、有组织的公共利益提供者，例如它运用公共权力征收征用土地为全社会提供普遍的公益性的土地使用出让服务。若非如此，就不能称之为依法行政、执政为民、以人为本的服务型政府。

　　3.公平补偿性。

　　天下没有免费的午餐。运用公共权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲（普遍损害或特别损害）。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，才符合公平正义的社会价值观，这是现代法治的一个要义。这种救济主要表现为法定条件下的公平补偿和事先补偿，它体现了现代法治的基本要求——实体公正。与正当补偿、适当补偿等提法相比，公平补偿的提法也许更合乎市场机制的要求，更接近私权利与私权利之间的交往法则。事先补偿则体现了政府诚信和法安定性的要求。[⑥]

　　4.公开参与性。

　　以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。如果在考量土地、财产征收或者征用措施的必要性、公益性及其补偿的公平性的过程中，利害相关的民众却不能表达意愿、协商条件、参与决策、寻求说法，这肯定不符合现代法治的又一基本内蕴——程序公正和参与民主的要求。

　　5.权力制约性。

　　以公共利益为由强制克减和限制公民权利，极易造成政府与人民之间的紧张关系，尤其是在出现公共危机而行使行政紧急权力时更易于以公共利益之名越权行政和滥用公权力，故须进行有效的监督制约，这是建设有限政府、法治政府的要求。除了把以公共利益为由行使公权力纳入舆论监督、社会监督等民主监督视野中，更需要加强对于这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、专门监督等国家权力性监督，这是“以权力监督权力”的机制和判断标准。国内外的行政诉讼实践证明，通过司法审查来监督和判断行政征收、征用措施是否真正符合公共利益的要求，就是一种有效的监督制约机制。

　　6.权责统一性。

　　如果行使公权力后不承担责任，那么任何公权力掌控者都会滥用权力，故须完善相应的责任机制。当某个公权力掌控者以公共利益为由克减和限制公民的基本权利，之后通过监督机制判定所谓公共利益之理由不成立，则应严格追究且能够追究其责任，包括法律责任、政治责任、道义责任、社会责任，使其付出相应代价。这是建设责任政府、法治政府的要求，也是最有威慑效力和普遍适用、自动适用的控权机制与判断标准。

　　我国《土地管理法》规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公益事业，可以征用集体所有的土地”。这是现阶段我们从广义上理解公共利益的一个注脚。为防止以公共利益之名滥用公共权力侵犯公民权利，今后可通过立法（如我国《行政程序法》、《行政补偿法》）在概括规定的基础上再逐一列举规定公共利益的范围。如： （1）国家安全和军事用途；（2）交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；（3）教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；（4）国家重大经济建设项目，但以具有公益性的部分为限；（5）其它由政府兴办以公益为目的之事业；等等。

　　四、完善我国行政补偿法制的若干构想

　　在为了公共利益的前提下，包括土地和一般私有财产都可以由国家予以征收或者征用，这一原则在上文已作讨论，此不赘述。但现代行政法理还有一条原则是，“特别牺牲应予特别补救”。为了公共利益的需要，征收或者征用公民的土地、私产后，应当予以补偿，以平衡公益与私益、全局受益与局部牺牲的矛盾，这是行政补偿法制的存在价值和调整功能。[⑦]因此，现行宪法第四次修改通过修正案第二十条、第二十二条直接规定了国家为了公共利益的需要依照法律规定征收或者征用土地、私有财产时应予补偿。这就为完善我国行政补偿法制提供了更明晰、更全面的制定法依据。[⑧]

　　那么，我国行政补偿法制的未来发展路向如何？对此也是众说纷纭、见仁见智。笔者认为，只有经过认真负责和系统深入的讨论，才能形成更多共识，更有利于我国行政补偿法制健康快速发展。为此，本文谨就如何完善我国行政补偿法制，提纲式地提出如下刍见：

　　1.制定行政补偿法典。

　　我国行政补偿法制的一个突出问题是补偿法律规范很少、很分散，应当借修宪之契机尽快改变这种状况。当然，在修改我国《国家赔偿法》的时候，增加若干章节来专门规范行政补偿，这也不失为一个权宜之计；但笔者认为最彻底、最高效、最稳妥的选择，还是专门制定出一部行政补偿法典（或国家补偿法典）。有了这样一个龙头性的法律作为基干，有利于纲举目张地从法律、法规、规章等各个层次来逐步完善我国行政补偿法律规范体系，从根本上解决有法可依的问题。

　　2.明晰行政补偿原则。

　　现行宪法第四次修改尽管规定了国家为公共利益的需要征收或者征用公民的土地、私产应当予以补偿，但并未明确和具体地规定补偿原则，这显然不利于实际操作。从西方法治国家的情况和专家学者的理论观点来看，财产权受到侵害的具体补偿原则各不相同，例如有规定适当补偿的，有规定相应补偿的，也有规定完全补偿的，还有规定公平补偿的。笔者认为，还是规定公平补偿原则比较好。因为公平补偿的基本要求是尽可能运用市场机制、贴近市场价格、发挥看不见的手的作用，而行政补偿行为本身是一只看得见的手。实践证明，运用“双手操作”比较稳当，能够减少行政两造互动的后遗症。此外，还应明确规定事先补偿的原则。

　　3.扩展行政补偿范围。

　　在行政管理实务中，出于公益考虑和公权力运用而导致行政相对人的特别牺牲，并不限于财产损害，也包括人身伤害和其他基本权利损害。因此，行政补偿的范围也不应局限于财产损害补偿，只要是出于公益考虑和公权力运用而导致行政相对人的特别牺牲都应给予补偿，包括一些合法期待利益、必然发生的利益损害、直接反射性和巨大辐射性的利益损害等等也应纳入补偿范围。不言而喻，根据国际惯例和基本法理应当免除的领域和事项（例如普遍的牺牲）可以免责。

　　4.提高行政补偿标准。

　　我国《国家赔偿法》施行10年来的实践过程中，人们普遍感到补偿标准太低是一个突出问题，大大制约了赔偿立法目标的实现。鉴于此，考虑到我国的公共财力已经有了很大提高，补偿能力已不存在问题，所以国家补偿标准再不能确定得太低。而且标准太低，既不利于化解行政争议和行政怨情，也不利于改善政府与民众的关系，不利于树立良好的政府形象。

　　5.简化行政补偿程序

　　程序繁琐，求偿路遥，必然望而生畏。成本大于补救的公正很难说是公正；迟来的公正更不是公正。对于权利人寻求补偿救济而言，补偿程序应尽可能简便易行，降低求偿成本（包括财物成本和时间成本）。但简化也是辩证的，基本的补偿程序不能免除。因为行政补偿涉及到财政资金（也即纳税人的钱）的大量单方支付，如果程序不健全，易生弊端，故须对行政两造的补偿活动行为实施有效的法律监督，防止出现行政两造甚至司法机关参与做假案、坑国家的现象。

　　6.设立行政补偿基金。

　　履行行政补偿责任的主要责任形式是支付补偿金。犹如有的学者建议设立行政赔偿基金以解决行政赔偿执行难的问题一样，笔者认为要实现行政补偿制度的有效运行，有必要在各级财政设立行政补偿基金。无论非诉讼补偿请求抑或诉讼补偿请求，都能够在生效决定作出后，由决定机关同时签发执行支票，到指定银行领取补偿金，保证行政补偿决定能够顺利执行。

　　注释：

　　[①]实际上，此类现象的深层原因，犹如过去长期存在的家庭出身、本人成分歧视一样，是封建主义或者说封建主义思想和制度残余作祟。

　　[②]据《南方周末》等媒体报道，谢案的梗概是：1975年的一天，谢洪武所在村社组织农民上山搜检“反动传单”，搜检活动结束后谢被人告发，称其将搜检到的“反动传单”私自留下未交公，于是谢被公安机关收容审查，收押在看守所。虽然谢一再申辩此系误会或诬告，一再反映冤情（因为他根本不识字，也未搜检到“反动传单”），但办案人员和监管人员不听其申辩和诉冤，此后又“失去”本案卷宗资料、“找不到”本案当初办案人员、“错过”历次超期羁押清理检查，因此未经审理判决的谢洪武被以莫须有罪名，在看守所一个没有窗户的窄小房间被单独羁押，失去人身自由长达28年，已丧失语言和思维功能。这是一件严重侵犯人权的典型案件，惜至今未见令人满意的关于查处结果的报道。

　　[③]打个简单的比方：张三问李四：这是什么？李四回答：这是房屋（存款、汽车……）。二人对话中所指对象就是财产。如果张三问李四：这是谁的？（在谁那里？能做什么？由谁受益？由谁处置？……）李四作了相应回答。那么，这里所指往往就是财产权。当然，这只是一个比方而已。

　　[④]非法获得的财产即便经过洗钱包装也不过具有财产权的外表而已，它在本质上仍然是非法财物。可见，在宪法中明确规定合法的私有财产不受侵犯，加上“合法的”这样一个限定词还是有道理的、可行的，并非画蛇添足，特别是在社会处于转型发展过程中、国有资产和公共财产流失严重的当下。

　　[⑤]需要补充指出：在西方国家，财产被认为是社会稳定的基础，无论公产还是私产都具有此种功能，天经地义都应予保护，故一般不在宪法中刻意区分私有财产保护和公有财产保护，只有个别国家（如意大利）宪法除外。

　　[⑥]事先补偿原则的“事先”，其含义主要体现为及时告知征收征用事由，事先商定行政补偿标准，听取和尊重权利人的意见和愿望，严格遵循法定或正当程序，而主要不是指先支付补偿金、再实施征收征用。

　　[⑦]当然，合法地征收征用公产或者社会财产以及所谓“行政私产”，也在不同主体之间发生了财产及财产权变动，无疑也应给予补偿。但限于题目和篇幅，本文对此不作讨论。

　　[⑧]我国宪法此前没有明确的国家（行政）补偿条款。于是在应否与如何完善行政补偿法制的争论过程中（例如国家赔偿与国家补偿是否可以视为一类法律补救行为？国家应否承担合法行为致损的补偿责任？需否在国家赔偿法典中设置行政补偿章节？需否单独制定行政补偿法典？等等），肯定论者就只好找到宪法第四十一条第三款，将其作为应当完善国家补偿法制的宪法依据。该款规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这是因为该款并未明确限定是违法行为致损才予以赔偿。但否定论者坚决表示反对，认为公法规则的论域不能随意扩大解释，此款规定就是指的违法行为侵权致损后的国家责任承担，与国家补偿法制无涉。于是此类争论只能莫衷一是，而且也在实际上影响了补偿法制的发展。直到现行宪法第四次修改将补偿条款入宪，才将此争论划上句号。

　　参考文献：

　　[1]（英）A·J·M·米尔恩著，夏勇等译，《人的权利和人的多样性——人权哲学》[M]。北京：中国大百科全书出版社，1995。

　　[2]（美）斯蒂芬·L·埃尔金，卡罗尔·爱德华·索乌坦编，周叶谦译，《新宪政论》北京：三联书店，1997。

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