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行政规章是行政主体依行政规章行事时的基础和依据。若此基础动摇了或者说作为基础的行政规章是否有效成立是不确定的，那么必然会导致建立在此基础上的具体行政行为的确定力、拘束力、执行力荡然无存。也就是说，行政主体依据行政规章作出的具体行政行为在被提起行政诉讼，由人民法院进行司法审查予以确认前是没有确定力保障的。如此则势必会影响行政主体为了社会的整体利益进行行政管理目的的实现，使行政管理行为处于社会公众及司法的不信任状态下，这是建设现代化的法治社会所不容许出现的。
问题五：人民法院在涉及到行政规章作为具体行政行为依据的行政案件中有权对行政规章是否合法有效进行司法审查，而行政规章同时又是行政机关作出具体行政行为的重要依据之一，只是否会导致使人民法院具有了行政立法权呢？
行政立法是指国家行政机关依法定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。故行政立法是国家行政机关的权利和行为，显然与人民法院无涉。而对《行政诉讼法》第五十三条第一款可引申解释为人民法院有权确认国家行政机关通过法定程序确定的行政规章是否合法有效，并在行政诉讼中决定是否“参照适用”。虽然法学界一般认为这种情况可以理解为司法对行政立法的监督。但笔者认这是不够严谨的论断。其实这里人民法院对行政规章进行司法审查的实质是确认行政规章是否合法有效，并决定其是否可在行政审判中予以适用。而“人民法院对行政立法的监督”则是指人民法院通过审查，如果认为相应行政规章违法越权或违反法定程序和法定形式，就可以向相关行政机关或其上级行政机关、人民代表大会及其常委会提出撤消或改变的建议。故此可认为人民法院在审理行政案件的过程中对涉案的行政规章进行是否合法及直接决定是否适用的监督方式，已超越司法对行政立法监督的合理界限，在本质上构成越权。行政规章在行政诉讼中的地位虽被定义为“参照适用”，但行政规章作为一种具有“法律”效力的规范性文件，其制定程序却是有着严格的法律、法规依据。即它在经历了规划起草、征求意见的基础上，应交送政府主管机关而非人民法院或其他国家机关进行审理、核查，并由行政主管机关的正式会议而非人民法院或其他国家机关讨论通过，最后还须行政机关的行政首长签署发布并需备案。在这些法定程序中，并没有那个环节提及人民法院在行政规章的制定、发布及生效过程中的作用问题。可以肯定的说，人民法院依《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定在行政诉讼过程中对行政规章进行司法审查的根本实质是对行政立法的越权干预。
行政规章的制定作为一种抽象行政行为，致使行政规章在行政诉讼中的性质属“法律适用”的范畴。而正是行政规章的这种属性，导致了行政规章在行政诉讼中的地位、作用的混乱。所以要重构行政规章在行政诉讼中的地位与作用，就有必要对行政规章在行政诉讼中的性质予以矫正，进而作出新的定性。
1，根据《行政诉讼法》第五章，即证据篇中的第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，当这里的“规范性文件”是指行政规章时，则可知行政规章在行政诉讼中是由作为被告的行政主体连同作出“具体行政行为的证据”一同提交给人民法院的。也就是说，行政规章在行政诉讼中的出场次序、途径是与证据等同的。因为行政主体在提出证据时必须同时提交其所依据的行政规章。根据《行政诉讼法》第七章审理和判决篇中的第四十三条第一款“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为所依据的有关材料”。这里的“材料”一般的理解既包括证据，同时也包含作出具体行政行为的依据。若这里的依据是行政规章的话，那么，此“材料”就等于证据加行政规章。在这一点上，由于作为具体行政行为依据的规范性文件必须由作为被告的行政主体提出，并和证据按同一时段同一程序提交，因而该规范性文件的性质此时更倾向于证据一类。这其中当然包括行政规章。
2，人民法院在审理行政案件时，若该案件涉及行政规章的适用问题，则人民法院有权对该行政规章是否合法有效进行司法审查。在这一点上，行政规章所处的地位更接近于证据。因为行政诉讼证据的特征是“合法性”、“客观性”、“相关性”，而行政规章的特征与此完全吻合。另外证据在行政诉讼的过程中要经过人民法院的司法审查，故而行政规章在行政诉讼中具有与行政诉讼证据完全相同的命运。
3，根据《行政诉讼法》第三十一条第二款的规定，“证据经法庭查证属实，才能作为定案的依据”，即证据经人民法院审查后才能决定是否适用。当证据属实且是依法取得时，人民法院便可据以定案；倘若证据经审查不实或取得违反法定程序时，人民法院便可不予适用。而这些规定又是和行政规章在行政诉讼中的作用极为相似。行政规章同样存在着经人民法院司法审查后才决定是否适用的问题。当行政规章被认为合法有效时，则可适用，当行政规章违法时则认定无效而不可适用。
通过上面不同方面的分析，同时因为“规章不宜作为行政审判的依据”③，基本可以得出如是结论：即行政规章在行政诉讼中的性质可以认定为属于证据的范畴。
当行政规章在行政诉讼中的性质被认定为证据时，我们再回头看看前文中提到的各个问题。
问题一中所提如何认定行政规章是否合法有效的难点，由于行政规章在这里被定性为事实证据，则认定行政规章是否合法有效就等同于认定行政诉讼证据是否合法有效。而在行政诉讼中如何认定证据是否合法有效的问题，则是较易解决的了。首先，认定的主体无可争议的是人民法院，而认定的途径则是看该证据包括行政规章，是否具有客观性、相关性、合法性。客观性指证据是否现实存在；相关性指该证据与行政案件是否相关联；合法性则指内容和程序是否合法。这样，问题一就被轻易地解决了。
对第二个问题，即认定行政规章是否合法有效是对全部内容的认定，还是的对部分内容的认定，在行政规章被当作证据而非“法律依据”使用时，该问题就不复存在了。因为人民法院在认定据以定案的证据是否合法有效时，只看该证据的客观性、关联性、合法性。也就是说，作为证据的行政规章只要客观存在，与案件有关，其制定程序及内容合法有效即可作为定案的证据，反之则不能。这就不再涉及审查是全部还是部分的问题。
行政规章在行政诉讼中当证据使用，这必然使行政主体在依据行政规章作出具体行政行为时采取更为谨慎的态度，尽力避免问题三中前后两部分行政相对人均起诉该具体行政行为的局面。从社会的整体效益而言，这当然更有助于保护行政相对人的合法权益。
同理，问题四中提出的因行政规章在行政诉讼中的“参照适用”而导致的具体行政行为相对于法律、法规而作出的具体行政行为缺乏稳定性问题亦随着行政规章在行政诉讼中的证据化的性质被认定而得到合理的解决。
关于人民法院对行政规章的司法审查是否构成越权的讨论，即问题五，按照行政规章被定性为证据这一前提，人民法院在行政诉讼中对行政规章的司法审查的性质转变为对证据的审查。故，此问题亦不复存在。
故此，行政规章在行政诉讼中的地位若被划归诉讼证据这一范畴，其作用被限定为对具体行政行为是否合法有效起最基本的证明作用的话，那么行政规章在行政诉讼中的性质和地位就更为合理，也更有助于其作用的发挥。
参考资料：
①应松年主编《行政诉讼法学》第288页（中国政法大学出版社出版）
②王连昌主编《行政法学》第155页（中国政法大学出版社出版）
③张明楷韩玉胜主编《国家司法考试辅导用书（2003年版）》第594叶（法律出版社出版） 内容来自www.nseac.com
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