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　　3.行政规划方案的论证。行政规划是一项重大、复杂的行政事务，因此，为了使行政规划更科学、更合理，有必要在保留我国现行的“个人负责制”的基础上，更多地引入集团决策的思想。而充分考虑、吸收各方面的意见，是应用集团决策思想、增强行政规划的科学性与民主性的重要手段。行政规划的论证可分为两种，一是行政规划方案的非正式论证。作为社会参与管理行政事务的一种方式，各种非正式论证在我国得到了广泛应用。这些种类的论证在集思广益、综合考虑各方面的利益关系、赢得公众的支持等方面都有着非同寻常的作用。因此，作为我国的一种优良传统，应该通过程序法的规定而将其作为一种法律制度保留下来，以充分的发挥其作用。其中，各民主党派的民主协商和各方面专家的论证是非正式论证的两种最主要的方式。二是行政规划方案的正式论证，即由独立的机构进行可行性评估。拟定行政规划方案的目的是为了实施该方案，因此，可行性应是行政主体在选择行政规划方案时一个十分重要的标准。而保证行政规划方案可行性的有效途径之一就是对其进行可行性评估。一些经济发达的国家，总结多年管理的经验，充分认识到可行性问题的重要性，并制定了比较完善的法律制度和措施。[6]（ P174）。因此，为了保证行政规划方案的可行性，笔者认为，应在我国建立由独立的第三机构进行可行性评估的制度，而评估的内容应包括行政规划方案是否具备政治上的可行性、经济上的可行性、技术上的可行性、行政上的可行性、法律上的可行性等。

　　三、行政规划的确定

　　行政规划的确定程序是当代各国行政程序法的一个重要组成部分，其作用在于“籍程序之参与及进行，使计划能集思广益，考虑更为周详，而使最终确定之计划内容合理妥善，俾于具体实施计划内容时顺利进行，而达预定之目标。” [2] （ P805）德国、我国台湾地区的行政程序法都规定了行政规划的确定程序。我国未来的行政程序法也应当将这一内容纳入其中，并在借鉴西方各国经验的基础上、结合我国国情，构建我国的行政规划确定程序。笔者认为，我国的行政规划确定程序应由以下几个部分组成：

　　1.行政规划确定的申请。行政规划的方案拟定后，需由方案的拟定主体交给其直接的上级机关，从而启动行政规划的确定程序。为了保证程序的公正性和所确定的行政规划的合理性，行政规划的确定不应由规划的拟定主体自己进行，而应由其上级机关来作出确定裁决。若行政规划的拟定涉及其他行政主体职权的，则拟定方案应交由他们的共同上级机关，由其进行确定裁决。

　　2.行政规划的公告。公布行政规划方案，是为了让公众在听证会举行前对行政规划方案有足够的了解，是保证行政相对人参与权的需要。因此，应该在听证会举行前的一定时间内将行政规划的初步方案登载于政府公报或其他的媒介上，并应当允许公众查询，从而保证公众能够通过正常的途径获悉行政规划方案的具体内容。如《德国联邦行政程序法》（1997）第73条第2款规定：“听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇1个月，以供人查阅。如当事人的范围明确，且在一适当期限内已将规划供其查阅的，可拒绝展示规划。” [7] （ P192）对规划方案的公布，还应同时公布以下内容：第一，需要展示行政规划方案的，告知展示行政规划方案的时间和地点。第二，告知利益受影响的行政相对人在一定的时间内提出书面异议，并提交给听证机关。此措施是为了便于行政听证机关掌握争议的焦点，从而使行政听证能够有的放矢，节约时间与金钱。第三，告知愿意参加行政规划听证的公众应在一定的时间内到听证部门进行登记。但行政听证机关也可依职权主动通知行政相对人参加听证会。

　　3.行政规划的听证。行政听证是现代行政程序法的核心制度，是行政相对人参与行政程序的重要形式。通过向行政机关陈述意见，并将之体现在行政决定中，行政相对人能动参与了行政程序，进而参与了影响自己权利义务的决定的作出，体现了行政的公正和民主。行政规划确定前的听证对于保证行政规划的合理性、公正性、避免其侵害行政相对人的权利具有十分重要的作用。在我国，行政规划听证应由行政规划的确定主体主持，即其拟定规划主体的直接上级行政机关主持。从各国的规定来看，行政主持人的选任主要有两种做法，一种是美国的行政法官制，另一种是由行政机关的首长或指定的人员担任，而采用后一种做法的国家和地区占绝大多数。[8] （ P217）结合我国的实际情况，笔者认为我国应采用由行政主体的首长或指定的人员担任的做法。但为了使行政相对人在听证会中的意见能被行政规划的确定主体真正的听取，应对听证主持人的资格作出一定的限制：第一，主持人必须能够参与行政规划方案的最终确定，最好是由行政规划确定机关的首长担任。这样可以使行政相对人的意见能够直接传递给行政规划方案的最终确定者，使行政相对人的意见被充分听取，也更能调动行政相对人参与行政规划听证的积极性。第二，行政规划听证的主持人没有参与行政规划方案的拟定。这项限制主要是为了避免听证主持人“先入为主”、不能充分听取行政相对人的意见，从而使行政听证流于形式。

　　此外，为了扩大公民对行政程序的参与，行政规划的听证应允许尽可能多的利害关系人参加，即凡在行政规划影响范围内的个人和组织均应有资格参加行政规划的听证。当然，由于行政规划涉及的范围较广，符合听证条件的参与人的人数一般而言也较多，所以，对听证参与人的数目也有必要予以合理的控制。笔者认为，在人数众多的情况下，对于利益受到行政规划直接影响的人，应尽可能地优先安排其参加听证。而在因条件所限，确实不能使利益直接受到规划影响的所有行政相对人参加听证、需要由他人代表时，听证主持人应合理安排代表各种不同利益、不同意见的代表，避免出现部分行政相对人利益受到直接影响、不能参加听证而意见又无人代为表达的情况。

　　4.行政规划的确定裁决。行政规划的确定裁决是行政规划的确定机关在进行听证后针对行政规划方案所进行的裁决。行政规划的确定裁决是行政规划产生法律效果的前提条件，没有经过确定程序的行政规划不具有法律效果，不能被实施，否则就构成违法。为使行政规划的确定裁决在听证的基础上作出，应规定行政规划的确定裁决必须遵守“案卷排他性原则”。[9]行政规划方案合法、合理，且行政规划方案的拟定主体对行政相对人提出的异议进行了合理的解释或采取了相应的措施的，行政规划的确定机关应裁决该行政规划方案合法有效，否则应裁决不予通过该行政规划方案。

　　行政规划除必须按以上的程序进行外，其变更、废止等也必须按照相应的程序进行，以最大限度的从程序上保证行政规划的合法、合理。

　　四、行政规划的救济

　　通过程序限制行政规划权的滥用无疑是有效的，但仅仅依靠程序控制是不够的，还必须建立有效的法律救济机制。因为行政规划在法律性质上并不能单纯的归入某一类传统的行政领域，因此，必须根据行政规划的自身特点建立相应的法律救济机制。笔者认为，对行政规划的法律救济，应通过以下几种方式进行：

　　1.针对行政规划的确定裁决的诉讼救济。行政规划在确定裁决前尚不具有法律效力，并不会对行政相对人的利益产生影响，因此，在行政规划的确定裁决前不能对其进行法律救济。而在行政规划的确定裁决作出后，可对行政规划的确定裁决提起诉讼。这是因为行政相对人与行政主体的法律关系因该确定裁决而确定，且行政规划的确定裁决一般被认为是由裁决机关作出的具体行政行为。“确定计划裁决在法律性质上为行政机关就特定具体事件（即具体行政计划）所为之单方行政行为（即核准之决定），其行政相对人为特定人或可得特定之多数人，且对外直接发生法律之效果，因此，属于一种具有设定法律关系为内容的形成性质之行政处分。” [2] （ P809）而对行政规划的确定裁决能够提起诉讼也是许多国家和地区的通行做法。因此，我国也应该规定对行政规划的确定裁决可以提起行政诉讼。

　　2.针对行政规划的变更或中止而提起的信赖保护救济。行政规划是对未来的预期行为，虽然行政规划应当尽量避免变更或中止，但是随着社会政治、经济形式的变化，在某些情况下变更甚至中止某些行政规划是不可避免的。这些变更或者中止在大多数情况下并不产生违法的问题。但是，另一方面，对于根据相应的行政规划所提出的内容而行动的私人来说，有时会由于变更、中止造成其到目前为止的投资都是徒劳的，导致对私人不利的现状。[10] （ P156）根据信赖保护原则，行政主体中止、变更行政规划的行为导致了行政相对人信赖利益的损失，因此，行政主体应当承担补偿责任，如果行政主体没有给予相应的补偿，那么行政相对人可以针对该不予补偿的行为申请法律救济。

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　　参考文献：

　　[1] 姜明安。行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社。1999.

　　[2] 翁岳生。行政法[M].北京：中国法制出版社。2000.

　　[3] （德）汉斯·J·沃尔夫等。行政法[M].高家伟译。 北京：商务印书馆。2002.

　　[4] 辞海[Z].上海：上海辞书出版社。1989.

　　[5] 杨建顺。日本行政法通论法[M].北京：中国法制出版社。1998.

　　[6] 许文惠等。行政决策学[M].北京：中国人民大学出版社。1997.

　　[7] 应松年。外国行政程序法汇编[M].北京：中国法制出版社。1999.

　　[8] 王万华。行政程序法研究[M].北京：中国法制出版社。2000.

　　[9] 马怀德。论听证程序的基本原则[J].政法论坛。1998（2）。

　　[10] （日）盐野宏。行政法[M].杨建顺译。 北京：法律出版社。1999.

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