关于行政机关法解释的审查基准(1)(2)

　　在确定合理性基准时，Skidmore案与Chevron案中所提出的原则均极为重要，第3、4项中涉及的案件以及其他大量的案件基本上都是围绕此二者来展开的。第3项中的两案试图区分二者的差别，但第4项中的两案则试图调和二者的共通之处。应该讲这种调和是正确的，过分夸大二者的差异很难让法官对合理性基准有一个准确的把握，而问题的关键恰恰在于对合理性因素的考量。从目前的发展来看，笔者认为二者的共通之处仍居多处，共同构成了合理性基准的内涵。客观地讲，二者均存在一定的问题，惟有共存而不是互相取代才会促进合理性基准的不断丰富和发展。Skidmore尊重模式对国会授权的强调，凸显了立法性规则与解释性规则之间的差异，[xxv]所以法院认为审查基准应有所不同。但这种仅以名称或仅以制定时适用的程序来判断何种审查基准的方式显得过于形式化。在Mead案中Scalia大法官的反对意见就认为选择Skidmore尊重模式会约束行政机关的解释能力而使规制法律僵化，[xxvi]他认为在Mead案中使用Skidmore尊重模式，就等于“要求法院自己来解释——但如果当行政机关使用了正确的程序其也可能被撤销……据我所知在联邦法院整个历史中并无一个案例，允许由行政机关驳回司法解释——或允许行政机关改正低级法院提出的法律解释。”[xxvii]“从这一点来看，尽管Mead案被视作是鼓励行政机关用谨慎、透明的方式行使专业知识的一种尝试，但其也可能在事实上剥夺了行政机关运用自己的专业知识来形成法律解释的权力。”[[16]]亦有学者指出Skidmore式尊重制约了行政机关法解释的灵活性，带来的后果可能是行政机关能够用立法规则（可适用Chevron原则）推翻（overrule）司法适用的Skidmore决定，[[17]]就实质而言其实Skidmore式尊重才是反Marbury案的。[xxviii]而Chevron尊重模式对行政机关能力的强调，突出了其参与公共政策形成过程中体现的专业性、知识性以及连续性等特点。但其规定的合理性基准过于原则化、简单化，[[18]]若操作不当极易破坏民主、分权、法治等基本的宪政理念。所以在2002年的两个案件中，法院对合理性基准进行了细化，强调合理性基准应该考虑授权、规则形式、专业与经验、一贯性等因素。这几个重要案件映证了美国司法审查中合理性基准的形成轨迹，也正是如此，从1944至今的60年间，Skidmore尊重与Chevron尊重“殊途同归”，互相修正、互相倚重，它们丰富的内涵共同构成了合理性基准的主要内容。

　　普通法的演变与传承总是让人难以知晓某个原则的确定内涵，但它尤如静水深流的意境一般，平静中蕴含着从容，使它永远都有应对社会变迁的方法。不过作为学术研究，仍然是要给出合理性基准的具体内涵，尽管现实中美国各级法院对这种内涵理解各异。其内涵大致包括：在某行政机关的专业或技术领域内、行政机关对相关问题已经予以详细的与彻底的考察、有效的推理、存在协调互相冲突的政策的需要、国会已经明确授予行政机关规章制定权、解释与行政机关采取落实制定法要求的措施同时提出、国会注意到行政机关的观点而未对其加以变更，以及与行政机关已经适用的解释具有一致性等。而其他的因素如不适当的动机或目的、考虑不相关的因素、未考虑相关因素、非理性、恶意、恣意、反复、荒谬、违反平等原则、违反比例原则、违反合法期待等都有可能降低行政机关法解释的合理性。

　　五、余论

　　在中国，行政机关也承担着大量的法解释的任务，根据实定法的规定，[xxix]其被称为“行政解释”。在现行体制下，每当一部关于行政的法律问世，行政主管部门总会有相应的实施细则或条例产生。法律包括一些基本法律的解释权顺着法律－实施细则（条例）－细则的解释而流向主管部门，从而造成行政机关集立法权与行政权于一身、行政权在司法领域割据的局面。根据现行《行政诉讼法》第12条及第53条的规定，行政机关对自己立法所作的解释，也不应在法院的审理范围之内。该法第12条规定的法院不受理之四种诉讼中，包括“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，而这些文件中通常含有行政机关自己解释的有关规定，该法第53条第2款规定，法院认为地方政府的规定与部委规章不一致、或部委规章之间不一致时，应由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决，可见规章的解释权专属于行政机构，不得由审判机构进行。在宪法及其他立法授权的范围之内，行政机关对自己制定的法规进行的解释活动，一般不受人大或法院系统的影响，处于一种接近封闭的运行状态。这样的现状给我们研究审查基准带来了难度。

　　基于前述情况，有人建议取消国务院及其所属部门的法律解释权，由于“国务院及所属部门有权对所适用的行政法做出法律解释，然而国务院及其所属部门在适用法律的过程中同时也是行政法律关系的一方当事人，法律授权行政法律关系的行使国家权力的一方当事人来解释行政法律规范，同时让处于弱者地位的对方当事人即行政相对人来遵守这种解释，自然是不公平、不合理的，同时也违反了依法行政的基本要求，即职权法定的原则。”所以“全国人大常委会应及时有效地行使好《立法法》赋予的法律解释权。在法律适用过程中有关法律问题的解释，应只授权给最高人民法院依法作出司法解释，因为法院在审理案件的过程中，其职责是居中就当事人之间的 纠纷作出裁决，而不代表任何一方当事人的利益，因而依法赋予其行使法律解释权是合理的。”[xxx]笔者认为这是一样“因噎废食”的做法，不能因为目前立法机关对行政机关的授权往往过于宽泛，行政立法过程缺少充分而完善的公众参与渠道和利益协调机制，难以代表公众的利益就怀疑行政机关对法律解释的作用，这与现代法治的理念是背道而驰的。美国的相关实践值得我们关注与省思：让法院完全接受行政机关的法解释是不可能的，这有违宪法所赋予它的司法权力，“但，宪法也没有要求让法院独立决定每一个规制条款的含义或以自己的解释代替行政机关对法律的解释。”[[19]]在现代社会，或许正义不仅仅体现于法院，其还被检察官、福利行政者、移民局的官员、经济规制者以及提供救济金的官员来执行与体现。[[20]]（P1）中国尚需在这方面加强理论与实践探索，进而提高司法权威与行政能力。不过，需要再次强调的是：一概由行政机关说了算或由法院进行全面审查的做法都是不科学的，可取的方法可能是针对不同类型的行政法规范解释行为建立不同的审查基准、考量不同的审查因素，进而构建行政诉讼法中的合理性审查基准。

　　参考文献

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　　[i] Springer v. Philippine Islands, 277 U.S. 189, 201（1928）。

　　[ii] Udall v. Tallman, 380 U.S. 1, 16（1965）, cited in Johnson v. Robison, 415 U.S. 367, 369（1974）

　　[iii] Cass R. Sunstein, Judicial Review of Administrative Action in a Conservative Era, 39 Admin. L. Rev. 353, 360-61 （1987）。 不过后来Sunstein改变了看法，转而支持Chevron案，并为其正当性作了大量的论证。See Cass R. Sunstein, Is Tobacco a Drug？： Administrative Agencies as Common Law Courts，1998 Duke Law Journal 47.

　　[iv] See, e. g., United States v. Vowell & M'Lean, 9 U.S. （5 Cranch） 368, 372 （1808）。

　　[v] See, e.g., Ehlert v. United States, 402 U.S. 99（1971）； Red Lion Broadcasting Co. v. FCC, 395 U.S. 367（1969）。

　　[vi] See, e.g., NLRB v. Bell Aerospace Co., 416 U.S. 267, 289（1974）； Office Employees Int'l Union v. NLRB, 353 U.S. 313, 320（1957）； Davies Warehouse Co. v. Bowles, 321 U.S. 144, 156（1944）。

　　[vii] See 5 U.S.C §706（2）（1982）； 1981 MSAPA §5-116.

　　[viii] 305 U.S.197, 229（1938）。

　　[ix] 314 U.S. 402（1941）。

　　[x] “Unreasonable, arbitrary, Capricious”, see Arthur Earl Bonfield, State Administrative Rule Making, Little, Brown & Company, 1986, pp. 574-575.

　　[xi] Pittson Stevendoring Corp. v. Dellaventura, 544 F. 2d 35, 49（2d Cir. 1976）。

　　[xii] 323 U.S. 134, 140（1944）。

　　[xiii] 467 U.S. 837（1984）。

　　[xiv] See, e.g., Evans v. Commissioner of Me. Dept. of Human Servs., 933 F. 2d 1, 7 （1st Cir. 1991）。

　　[xv] See Jamie A Yavelberg, The Revival of Skidmore v. Swift： Judicial Deference to Agency Interpretations after EEOC v. Aramco, 42 Duke L. J. 166（1992）（该学者认为Skidmore中考虑的“说服力”因素大体等同于APA中的“arbitrary and capricious”标准，但其在界定合理性标准时与对“arbitrary and capricious”标准的分析并无二致）。

　　[xvi] 529 U.S. 576 （2000）。

　　[xvii] 533 U.S. 218 （2001）。

　　[xviii] United States v. Mead Corp. 533 U.S. 244（2001）（Scalia, J., dissenting）。

　　[xix] 535 U.S.212, 220-22（2002）。

　　[xx] Id. at 222（citations omitted）。

　　[xxi] 第7巡回法院的Posner法官指出：“Walton案……是联邦最高法院近来解释Chevron的一个判决，试图合并Chevron尊重与Skidmore式的……依据环境判断对行政机关决定的尊重模式。”（Krzalic v. Republic Title Co., 314 F. 3d 875, 879（7th Cir. 2002）。） 同是该法院的Easterbrook也支持这一观点，“我不喜欢在Walton案中的任何‘合并'……在Mead案中，曾努力对Chevron与Skidmore进行区分。”（Id. at 882.）

　　[xxii] 535 U.S. 106（2002） （本案源起于Edelman教授因非法歧视而被Lynchburg学院未续聘）。

　　[xxiii] Id. at 114.

　　[xxiv] See Edelman v. Lynchburg College, 535 U.S. 106（2002） （O' Connor, J. Concurring, joined by Justice Scalia）。

　　[xxv] 这两种规则是美国联邦行政程序的规定，前者适用程序较严，要求有国会的授权，其效力等同于法律。后者一般不具有拘束法院的效力。但在实践中行政机关总是企图通过解释性规则或政策声明来达到与立法性规则同样的效果。在中国类似的情况更多。

　　[xxvi] See United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218, 239, 247-50（2001） （Scalia, J., dissenting）。

　　[xxvii] Id. at 248-49 （Scalia, J., dissenting）。

　　[xxviii] “old Skidmore as new Counter- Marbury”,这是个借喻，早期的Sunstein曾认为Chevron是反Marbury案的（see Cass R. Sunstein, Law and Administration after Chevron, 90 Columbia Law Review 2071, 1990. ），also see Russell L. Weaver & Thomas A. Schweitzer, Deference to Agency Interpretations of Regulations： A Post- Chevron Assessment, 22 Memphis St. U. L. Rev. 411, 422（1992）； Thomas W. Merrill, Judicial Deference to Exectutive Precedent, The Yale L. J. Vol. 101, 1992, p.993-98.

　　[xxix] 参见现行《宪法》、《立法法》及1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议颁布的《关于加强法律解释工作的决议》的相关规定。

　　[xxx] 关于该观点可参见田雪梅：《关于完善我国行政立法的思考》，载http://www.qddx.gov.cn/journal/20020627.htm，2004年11月4日访问。

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　　[1] Lief Carter & Christine Harrington, Administrative Law and Politics, Addison Wesley Longman, Inc., 2000.

　　[2] Michael Asimow, Nonlegislative Rulemaking and Regulatory Reform, 1985 Duke Law Journal.

　　[3] John F. Manning, Constitutional Structure and Statutory Formalism, 66 U. Chi. L. Rev. 685, 691-692 （1999） （citation omitted）。

　　[4] Stephen G. Breyer, Richard B. Stewart, Cass R. Sunstein & Matthew L. Spitzer, Administrative Law and Regulatory Policy： Problems, Text and Cases, 5th ed., Aspen Publishers, Inc., 2002.

　　[5] Bernard Schwartz, Administrative Law, 3rd edition, Little, Brown and Company, 1991.

　　[6] See Abner Greene, Checks and Balance in an Era of Presidential Lawmaking, 61 Uni. Of Chicago L. Rev. 123 （ 1994）。

　　[7] [英]W. Ivor. 詹丹斯。法与宪法[M].苏力。三联书店,1997.

　　[8] See Cass R. Sunstein, Is Tobacco a Drug？： Administrative Agencies as Common Law Courts，1998 Duke Law Journal 47.

　　[9] See Cynthia R. Farina, Statutory Interpretation and the Balance of Power in the Administrative State, 89 Colum. L. Rev. 452, 453-54 （1989）； also see Kenneth W. Starr, Judicial Review in the Post – Chevron Era, 3 Yale J. on Reg. 283, 300-07（1986）。

　　[10] Ann Woolhandler, Judicial Deference to Administrative Action- A Rivisionist History, 43 Admin. L. Rev. 200（1991）。

　　[11] Richard J. Pierce, Jr., Sidney A. Shapiro & Paul R. Verkuil, Administrative Law and Process, 3rd edition, Foundation Press, 1999.

　　[12] See Stephen M. Lynch, Framework for Judicial Review of an Agency's Statutory Interpretation： Chevron, U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, 1985 Duke L. J. 469 （1985）。

　　[13] Cynthia R. Farina, Statutory Interpretation and the Balance of Power in the Administrative State, 89 Colum. L. Rev. 452.

　　[14] Cooley R. Howarth, Jr., United States v. Mead Corp.： More Pieces for the Chevron/Skidmore Deference Puzzled, Admin. L. Rev., Vol.54, No.2, Spring 2002.

　　[15] See Cooley R. Howarth, Jr., United States v. Mead Corp.： More Pieces for the Chevron/Skidmore Deference Puzzle, Admin. L. Rev. Vol.54, No.2, Spring 2002.

　　[16] Richard W. Murphy, A “New” Counter- Marbury： Reconciling Skidmore Deference And Agency Interpretive Freedom, Admin. L. Rev. Vol. 56, No.1, Winter 2004.

　　[17] See Paul A. Dame, Note, Stare Decisis, Chevron, and Skidmore： Do Administrative Agencies Have the Power to Overrule Courts？, 44 Wm. & Mary L. Rev. 405, 435-36（2002）。

　　[18] See Breyer, Judicial Review of Questions of Law and Policy, 38 Admin. L. Rev. 363（1986）。

　　[19] Russell L. Weaver, The Emperor Has No Clothes： Christensen, Mead and Dual Deference Standards, 54 Admin. L. Rev. 173（2002）。

　　[20]See Kenneth Culp Davis, Discretionary Justice in Europe and America, University of Illinois Press, 1976. 内容来自www.nseac.com

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