关于行政权腐败的法律制约(1)(2)

综上所述，行政权的腐败是行政权力的异化，只要社会还需要行政权力，就必然存在行政权腐败的可能，只要私有制和私有观念没有消失，就会有私欲的产生，就会使行政权腐败的可能成为现实。所在当今社会，行政权的腐败仍是一种必然现象。我们不可能找到一种有效的措施来彻底消灭它，只能通过努力用其他权力来制约它。从而达到一种权力的平衡。

三、解决行政权腐败问题的对策和措施

行政权的腐败是行政权力与私欲相结合的产物，遏制行政腐败的途径不外乎道德途径和法律途径两种。道德途径是通过限制私欲来限制行政权力的滥用。虽然以德治国是一种很好的方式，但这种单纯依靠道德教化来遏制行政腐败的方法显然是很难行得通的，因为只要还存在私有制和私有观念，人的私欲就会存在，就会无限的膨胀。所以我们必须寻求通过约束行政权力来限制私欲膨胀的方法即法律途径。惟有法律对权力的约束才是持久的。古希腊时期，柏拉图曾指出：如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，那么这个国家一定要覆灭；相反，如果一个国家的法律在官吏之上，而这些官吏服从法律，那么这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。并且我认为当人们受到法律的约束，而将其形成一个习惯时，人们也就具备了相应的道德。所以我们应在不放松道德教化的同时，着重建立健全制约权力的法律机制。具体措施如下：

（一）应加强廉正立法

行政权腐败是一个行政权被滥用或行政权力运作失控的问题。判断行政权力是否被滥用或运作是否失控的前提是要有一个明确的标准，即必须明确行政权力的界限或范围。这就要求法律必须明确规定行政权力的范围及其运作的程序和方法。使法律成为控制行政权力活动过程的基本规则或管制行政权力的工具。全国人大及其常委会、国务院及我党内部都制定了大量的法律法规等，对遏制行政权腐败起到了一定的积极作用，但是行政权腐败问题仍然存在着无法可依、有法不依、以权代法的现象。对某些行政腐败现象和行政权腐败制度化问题如何依法治理，仍然缺乏法律依据。这就为腐败分子提供了可乘之机，导致行政权腐败屡禁不止。马克思曾说过，人们所争取的一切，都同他们的利益有关。布坎南也指出：“对外在代表国家办事地位的人，如果要适当地设计出能制约赋予他们的权力和他们在权力范围中的行为的法律——宪法条款，我们就一定要把他们看作是以他们自己的权力最大限度地追逐财富的人。”[9]因此，从立法上建立制约行政权腐败的天罗地网，使行政权力的掌权者只能在法律限定的范围内和限定的程序上行使自己的权力，使行政权力的当权者不敢以身试法，挺而走险是非常重要的。

1、制定《公务员法》。通过立法，将公务员的行为规范化、法律化，建立一套完善的国家公务员制度，选择、录用优秀人才进入国家公务员序列，规范监督公务人员的行为，并对他们的财产进行监督，防止他们滥用权力和以权谋私。

（1）日本的《公务员法》规定了公务员的考试录用，公务员的行为准则，对公务员的惩戒等。国家公务员必须经过严格的考试选用程序，并且对于录用人员进行审查。如果发现具有诸如正在服刑，被处以免职处分未满2年等决不任用。新公务员就任，须经过宣誓程序，公务员不得接受捐款或者其他利益，不得兼任以营利为目的的私有工商业、金融业的负责人、顾问或者评议员。不得自办营利性企业。离职2年内不得担任与离职前5年内任职的国家机关有密切关系的职务。如果违反了《公务员法》，玩忽职守或者实施了与其职务不符的不正当行为，将受到免职、停职、减薪或者警告处分。

（2）韩国在1993年颁布了《公务员道德法》，该法的主要内容之一就是规定政府要员、议员、军人以及学校、国有企业以及地方自治团体4级以上公务员要登记财产，1级公务员要公布财产。该法还规定，凡是发现政府官员有贪污行为，都必须将全部财产交还国家。

    （3）韩国1993年8月公布了金融实名制度，规定在银行存款或者交易的人必须持居民登记证。以前使用假名的，限期在两个月内改为真名。该制度还规定30岁以上的成年人财产超过5000万韩元的，要接受国税局的财产调查。每次3千美元以上，每年1万美元以上的海外资金流动，应通报国税局并接受调查。

一个国家能否建立起完备的反腐败法律规范，是有效的预防行政权腐败的关键环节。我国目前已建立了金融实名制度，但要建立和完善这样一个制度还需克服各方面的阻力才能实现。

2、反贪污、贿赂的专门立法。在行政权腐败中，一个很重要的腐败形式就是贪污和贿赂，杜绝贪污、贿赂现象，就会从根本上大大削弱腐败的可能。所以我们急需一部《反贪污、贿赂法》的出台。

世界各国也制定了各种反贪污、贿赂的法律。1970年新加坡颁布了《防止贿赂法》，1988年规定了《没收贪污所得的利益法》；泰国1975年颁布实施了《反贪污法》；美国1977年颁布了《对外行贿法》。这些法律都大大防止了国家行政权力主体的腐败行为，收到了很好的效果。作为我国这样一个发展中国家，应结合我国的国情，在借鉴他国经验的基础上制定出我国的《反贪污、贿赂法》。该法内容包括：（1）对于现行刑法中规定的各种贪污、贿赂犯罪进行修改和补充；（2）以现行刑事诉讼法为依据，制定反贪污、贿赂犯罪的特别程序；（3）规定对于贪污贿赂犯罪的预防和社会教育；（4）规定反贪污机关的职责和侦察权力；（5）规定反贪污的专门机关与党的纪检、政府监察机关的配合与协调；（6）规定对与证人的保护措施和对于妨害反贪污司法活动的惩处。

（二）设立专门的反行政权腐败的专门机构——反贪污贿赂局

行政权的腐败是历史遗留下来的，社会发展中必然出现的现象。要制约甚至杜绝这种现象的产生，是一个长期而艰巨的任务，他需要有一个专门的机构来完成。

我国香港地区的廉政公署建于1947年。廉政公署的主要任务是肃贪倡廉，提高公民的道德观和责任感。香港廉政公署被赋予了比警察更多的广泛的调查权力，包括不受限制的调查权、无证逮捕权、搜查和扣押权、扣留护照和私人文件权、询问及查阅政府内部文件权、要求提供证据、资料权等。为保护廉政公署执法的有效性，香港法例还规定了抗拒廉政公署人员执行职务罪，向廉政公署人员做伪证罪以及假冒廉政公署人员罪等，对于触犯者处以罚金或者监禁等刑罚。为防止廉政公署工作人员滥用职权，由香港行政区长官任命了五个咨询委员会负责对于廉政公署进行全方位的监督。香港廉政公署在打击行政权腐败方面取得了显著成效。

鉴于反行政权腐败是一项长期战略性任务，建立一个专门的反行政权腐败的机构虽然可能会付出较大的经济代价，但是是值得的。而且结合我国的国情和经济实力，在借鉴外国经验的基础上走完善我国现行反行政权腐败法律体系的路子，也会收到事半功倍的效果。

（三）要坚持依法行政

依法行政的基本含义是指各级国家行政机关必须按照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。当今世界各国都普遍存在行政权力膨胀的问题。资本主义初期，适应自由竞争的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狭义的，即国会制定的法律。“无法律即无行政”。随着社会的发展，国家对经济和社会的干预扩大、深入，法治国家逐步建立，依法行政之法，扩大至根据法律制定之法规等行政立法，这是国外依法行政理论的主要时代变化。[10]就国家而言，德国行政法学的创始人Otta Mayer在《行政法》中认为，依权力分立原则，国家应“依法律而治”，即国家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重点为“1.法律的规范创造力原则；2.法律优越原则；3.法律保留原则。”[11]印度行政法学者M.P.赛夫在其《德国行政法》一书中认为德国的“法治”观念包括两种意见，“实质上的法治要求实现公正的法律秩序。这一原则要求国家的权力应当服从于各种确定的、不可变更的宪法原则，服从于实质性的基本价值”。“形式的法治要求，国家的一切活动都应当以根据宪法制定的各种法律为依据”。[12]在我国坚持依法行政首先要完善行政立法，划清行政权力的范围和界限，使所有行政行为都有章可循；其次，为了确保政府行政权的正当行使，应当建立健全人民对行政权的有效监控系统。虽然目前在我国实现大范围内的人民直接民主不存在困难，但是并不能因此就忽视人民对政府的直接监控的必要性。为了保障行政权力不被滥用，应当随着我国法治进程的发展，在特定的事项上和适当的范围内实行人民的直接民主，并逐步扩大这种民主。

（四）建立付出和回报互补互动制度

在中国，从古代到近代，通行是学而优则仕，仕而高则富。一批批的优秀人才之所以笑对“十年寒窗无人问”的清冷，孤独之所以超常付出而甘之如饴，根本上是因为有“一举成名天下知”的辉煌；因为“书中自有千钟粟，书中自有黄多屋，书中自有颜如玉”的巨大回报以及“三年清知府，十万雪花银”的超常收益。仕途是提高社会地位之路，通向权力中心之路。读书才能做官，做官才能带来最大的利益，源源不断的经济利益，甚至荫及子孙，居于最高的社会地位，享有极高的威望。一切只有和“官”位挂钩，才有价值和地位。可见，掌握了行政权力，就会带来利益，这也正是行政权力腐败的最根本的原因。之所以造成这样，主要是因为做官的与一些真正有本领有技术的人员所获得的利益不同，这种回报差距使得行政权力主体产生一种惰性，只是一味的获取利益，形成腐败。

东亚邻国新加坡的经验颇有教益。新加坡不仅在短短几十年间经济迅速腾飞，跻身“亚洲四小龙”之列，而且以吏治清廉著称于世。其中，利益分配制度及其严明的赏罚起到了很大的作用于。对公务员的待遇，上下级之间拉大差距，高层和基层事务官相差9倍。决定是否升迁的基础和依据又完全是政绩，而不是出身、背景、年资或关系。建立公积金制度，公务员每个月收入的37%存入国家银行生息，其中16.5%来自个人薪水，20.5%是政府提供的那部分公积金；如果胆敢犯贪污罪，就使他不仅在政治上、名誉上身败名裂，而且在经济上接近于倾家荡产——他名下的个人公积金，包括来自个人薪水和政府基金的两部分将统统没收，即使再有功，再得力的公务员，也不能幸免。

因此，在制度上特别是在分配制度上，通过利益杠杆产生巨大的奖赏和激励，同时形成强有力的惩罚和约束，对贪官污吏，则从各方面给予惩罚、约束，对公务员防止其贪赃枉法、徇私舞弊，使之不敢、不能、不必、不愿冒身败名列，倾家荡产的巨大的利益风险去搞腐败，从而实现行政权力的廉洁和高效。要制约行政权腐败就必须赏罚分明，把能力高低和工作成绩的大小、好坏同个人利益紧密挂钩，做到赏罚分明。

（五）对我国的行政诉讼制度、行政复议制度进行创新，加强对行政权腐败的法律监督和制约

1、统一我国《行政诉讼法》、《行政复议法》的审查范围、审查原则和审查依据。

（1）根据《行政复议法》第1条和第7条的规定，行政复议和审查范围不仅包括具体行政行为，还包括具体行政行为所依据的抽象行政行为。而《行政诉讼法》第2条明确规定，行政诉讼的审查范围限于具体行政行为。在审查范围上采取《行政复议法》的规定一方面体现法院的力度，另一方面，更有利于对行政行为的监督，防止腐败的形成。

（2）根据《行政复议法》第1条规定，复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查，确立的是合法性审查与合理性审查并重的原则。而《行政诉讼法》第5条规定，人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查；第54条第4项又规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。《行政诉讼法》所确立的是合法性审查为主，合理性审查为例外的原则。由于行政复议实际作用有限，行政诉讼审查原则有限，行政相对人的利益往往得不到应有的保护。通过在立法中尽可以的明确行政行为的审查原则，更有利于公民利益的实现。

（3）根据《行政复议法》第7条的规定，复议机关审理案件的依据，不仅包括法律、法规和规章，还包括依法制定的国务院部门的规定，县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，乡、镇人民政府的规定。而《行政诉讼法》第52条、53条规定，人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，参照规章。对地方规章与部门规章不一致的，以及部门规章之间不一致的，还要由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决。依据不同，产生的法律后果往往也不同，这就容易导致行政复议和行政诉讼判决相矛盾的情况屡屡发生。所以对审查依据的统一有利于公民利益的保护、行政行为的监督，防止腐败的发生。

2、缩短法律救济的途径，增加法律监督的力度，根据《行政诉讼法》第37条的规定，法律法规规定有复议前置的，行政相对人必须先经行政复议，之后才能向法院起诉。目前我国法律中设定的复议前置为数不多，但在现实生活中一件行政争议从行政机关到法院，多渠道、多环节、长时间，历时一年甚至多年者并不罕见。《行政复议法》对复议期限加以限制并不能从根本上解决问题，所以缩短一定的法律救济途径，有利于纠纷的尽快解决，加大法律对行政行为的监督力度，防止腐败的发生。

结束语

行政权腐败问题关系着国家的前途、命运和人民的根本利益。需要社会各界的关注，对这一问题的解决需要借鉴国外发达国家的经验，更要与我国的具体国情相结合。我想信通过全社会的共同努力，通过对行政权腐败问题法律制约的研究，一定会收到很好的效果，促进我国法治社会的不断完善！

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注  释

[1]刘金国：《权力腐败的法律制约》，第4页；《中国法学》2001年第1期。

[2]周佑勇：《论行政不作为的救济和责任》，载《法商研究》，1997（4），第34页。

[3]石佑启：《行政不作为引起的国家赔偿责任探讨》，载《行政法学研究》，1998（4），第55页。

[4]朱维究：《行政行为的司法监督》，山西教育出版社，1997版，第343页。

[5]罗豪才：《中国司法审查制度》，北京大学出版社，1993版，第168页。

[6]崔永东，龙文懋：《中国传统政法文化的现代解读》，第3页，《中国人民大学学报》2002年第6期。

[7]同[1]

[8]塞缪尔·P·享廷顿：《变动社会的政治秩序》，三联书店，1989版，第64页。

[9]布坎南：《自由，市场和国家》，北京经济学院出版社，1989版，第38页。

[10] 蔡志方：《行政法三十六讲》，第58页。

[11] 陈新民：《行政法学总论》，修订二版，第51页。

[12] Ｍ．Ｐ．赛夫著、周伟译：《德国行政法》，五南图书出版公司，第15—16页。

参考文献

[1]马庆钰：《关于腐败的文化分析》，《中国人民大学学报》2002年第6期。

[2]张国钧，李艳平：《论利益和赏罚的互补互动》，《中国大学学报》，2002年第6期。

[3]刘生荣：《世界各国反贪污对策研究与思考》，《中国法学》2000年第5期。

[4]应松年：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社，2001年版。

[5]方世荣：《论行政权力的要素及制约》，法商研究，2001。

[6] 马怀德：《行政法与行政诉讼法》，法律出出版社，2000年版。

[7] 周佑勇：《论行政不作为》，载于罗豪才主编：《行政法论丛》第2卷，法律出版社1999年版。

[8] 胡建淼：《行政法学》，法律出版社，1998年版。

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