浅议中国行政程序的规范化(1)(2)

三、实现行政程序规范化的途径

规范行政程序，实现行政程序规范化，是一项任重道远的任务，不可能一蹴而就。这需要我们从依法行政的本质出发，转变传统观念，从基本原则和制度入手，采用多种途径，努力加强行政程序的规范化建设。

（一）转变观念，树立“实体、程序并重”的新观念。行政活动中长期存在的“重实体、轻程序”的观念十分有害，其危害性表现为：权力滥用、公权力异化、腐败现象和官僚主义滋生蔓延、行政效率低下。这些都严重损害了公民的合法权益，导致“麻旦旦事件”、“处女卖淫”事件时有发生。由于我国民主法制传统的先天不足和旧有观念的烙印，转变“重实体、轻程序”的观念并非易事。这需要社会各方面的共同努力。首先，要从实现社会主义法治高度认识行政程序规范化的必要性，使实际部门高度重视此项工作，特别是要引起国家立法部门的高度重视，在立法理念上要转变行政法主要功能是稳定行政秩序，因此应树立“秩序第一”、“效率第一”的观念，树立增强行政执法的民主性和开放性，增强行政相对人对行政程序的参与，重视对行政相对人的法定程序权益的保护的观念；其次，社会公众要积极提高法律水平，增强对行政行为的参与性和监督性，变行政执法的被动接受者为行政程序的重要参与者和监督者；最后也是最重要的是，政府机关和各行政部门更是要发挥主要作用，树立领导干部和行政执法人员的法律观念、程序观念，切实转变职能，提高服务意识，实行政务信息公开，增加行政行为透明度，树立正确的权力观，建立主动接受监督、听取相对方意见的工作制度，尊重相对人及社会公众的意见，调动人民群众参政议政的积极性，以切实推动行政程序的规范化进程。

（二）推进行政程序法典化。制定统一的行政程序法典是行政程序规范化的核心所在，以统一的行政程序法典为基础，将行政法的总则（一般行政法）法典化，同时以单行的行政程序法相配套，完善整个行政法体系，是行政程序规范化的重要内容。近年来，我国行政程序立法的速度在不断加快，特别是《行政许可法》的出台和《行政强制法》的即将出台，这些单一的行政程序法的发布实施将为编纂统一的行政程序法典奠定扎实的实践基础。完全有理由相信，只要高度重视，并认真抓好这项工作，我国行政程序的规范化进程必将会大大加快。

（三）建立公正科学的行政程序基本制度。行政程序基本制度是指在行政程序的各个阶段上具有相对独立性，并起着连接各个阶段的承上启下的作用，对整个行政程序具有重要影响的法律制度。建立公正科学的行政程序基本制度是行政程序规范化的重要内容。下述基本制度应是我们在规范行政程序时应优先考虑的范围：

1. 信息公开制度。信息公开或称情报公开，是指凡是涉及到行政相对方权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构均应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅、复制。这是行政公开原则的重要体现和必要保障。［6］信息公开制度有利于公民参政，有利于公民行使和实现自己的权利，有利于防止行政腐败，它具有将政府置于公众监督之下的重要制度保障，防止和纠正不正之风，因此，信息公开制度在整个行政程序制度中具有重要的地位和作用。对于信息公开制度的完善，建议从以下几点入手：第一，在宪法中规定公民的知情权，从宪法高度保护公民的程序权利。第二，在行政程序法中规定阅览卷宗、说明理由等制度，使行政程序的每个环节真正对相对方透明。第三，制定专门的情报自由法，使一般民众对政府文件的查阅和了解的知情权制度化、具体化。

2. 回避制度。行政程序中的回避制度是指行政机关的公务员在行使职权过程中，因与其处理的法律事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公平性，依法终止其职务的行使并由他人代理的一种程序法律制度。回避制度的法律价值在于防止偏私，确保行政程序的公正性。实行回避制度，对于防止公务人员出于利害关系而不公正地处理案件以及消除当事人的思想疑虑，树立当事人寻求行政程序来解决行政争议的信心，使行政行为取信于民，提高政府威信，都具有重要的意义，客观上也有助于产生社会稳定发展的积极力量。对于我国现行回避制度的完善，需要注意以下几个问题：第一，对回避的条件应作具体明确的规定，在统一的行政程序立法中，必须在目前的确定“利害关系”为回避前提条件的基础上，进一步详细列明常见的利害关系的表现形式，以切实达到法律设定回避制度的目的。第二，明确回避的方式及其程序，对其具体程序如提出回避请求人的资格、方式、受理机关、决定机关、决定方式、时限等做出明确的程序规定。第三，对国家公务员回避应如何确定代理人做出规定。行政行为的连续性、稳定性的特征，决定了国家公务员在依法回避后，必须有相应人员代理其行为，否则就要影响行政行为实施，同时也会影响行政相对方合法权益的实现。因此，我国未来行政程序法在确立回避制度时，应对代理人的资格、代理的法律程序、代理人法律后果等做出明确的规定。

3. 听证制度。听证是行政主体在做出影响行政相对方合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对方表达意见、提供证据，以及行政主体听取意见、接纳证据的程序所构成的一种行政程序基本法律制度。任何权利必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见，这是英美普通法的一个重要原则。［7］听证制度作为行政程序的核心制度，真正体现了行政相对方参与行政活动的原则，监督行政机关依法行使职权，提高了行政活动的透明度，保护了当事人的合法权益免受非法侵害，有利于提高公民的法律意识，减少执法成本，提高行政效率。对于我国听证制度的规范化应着重考虑以下两点：第一，逐步扩大听证程序适用的范围，我国目前行政听证的范围与现代听证制度的内在精神相比，无论在广度，还是在深度方面均要进一步发展。第二，强化听证记录的法律意义。听证的目的在于通过听证获得行政决定的证据，因此，听证应坚持“案卷排他性原则”。听证记录作为听证过程的书面记载，连同听证中相关文件构成听证案卷，行政机关的裁决只能以此为依据，案卷以外的未经听证事实不能作为裁决的依据。只有这样，才能维护听证制度的严肃性、权威性。这在行政许可法中已初步得到了体现。

4. 时效制度。时效制度是对行政主体的行政行为给予时间上的限制，以保证行政效率和有效保障当事人合法权益的程序制度。时效制度要求行政主体在实施行政行为，特别是直接涉及到行政相对方合法权益的行为时，法律应明确其时间限制，行政主体的行政行为(包括作为和不作为)超过一定时间，均会产生相应法律后果。时效制度的确立可以保障行政行为及时做出，避免因行政行为的拖延耽搁造成对相对人权益的损害，防止和避免官僚主义，提高行政效率，督促行政主体及时做出行政行为。我国现行的时效制度应从以下两点加以规范：第一，加强时效规定的确定性。我国目前的时效制度在规定法定期限后，一般均规定在特殊情况下可以延长。这既不利于行政主体的执法，也不利于对行政相对方合法权益的保护。所以应该考虑加强时效规定的确定性，减少延长时效的任意性。第二，增加对违反时效的法律后果的规定。在制定统一的行政程序法时，对违反时效产生何种法律后果则予以明确的规定，以真正加强时效制度的程序意义。

当然规范行政程序的制度还应包括咨询制度、代理制度、告示制度、档案制度等等，在此不再一一赘述。总之，从以上各行政程序基本制度可以看出，他们都完全符合行政程序的民主、公开、公平等要求，都从不同角度、不同层次、不同程度上规范了行政主体的行政行为，控制了行政主体行政权力的行使，防止了行政权力的腐败，从而推动了依法治国的进程。

中国大学排名
［1］杨寅：《中国行政程序法治化：法理学与法文化的分析》，中国政法大学出版社2001年版，第25—26页。

［2］季卫东：《比较程序论》，载于《比较法研究》，1993年第1期。

［3］姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第260页。

［4］王万华：《行政程序法典化之比较》。

［5］王锡锌：《行政程序法的价值目标及其实现机制》，载《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第214页—第215页。

［6］吴秀玲：《现代行政程序制度对行政控权的意义》，载于《行政与法》，2001年第6期。

［7］王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，上册，第382页。

参考文献：

1、应松年主编：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版。

2、苗连营著：《立法程序论》，中国检察出版社2001年版。

3、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版。

4、王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版。

5、杨寅著：《中国行政程序法治化：法理学与法文化的分析》，中国政法大学出版社2001年版。

6、罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版。

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