行政自制(1)网(2)
2015-02-01 01:36
导读：2.在行为方面，行政人员的行为效果是衡量其道德与否的重要标准。无论是边沁的“最大多数人的最大幸福”，还是密尔的“自由功利原则”，毋庸置疑的
2.在行为方面，行政人员的行为效果是衡量其道德与否的重要标准。无论是边沁的“最大多数人的最大幸福”，还是密尔的“自由功利原则”，毋庸置疑的是，“任何时代任何社会创造道德的目的无疑是完全相同的：都是保障社会存在发展、增进每个人利益、实现每个人幸福。”因此，“道德目的——增进全社会和每个人利益——是衡量其他一切道德标准的标准。”[14](P115－116, P121) 就此而言，行政人员的行政行为在客观上有利于公民权益的实现、公共利益的增进，是行政自制的一项必然要求。简单说，行政自制的内容要求行政人员做出优良的、有效的行政行为，而只有行政行为取得了优良的效果，才能最为充分地符合行政自制的要求。在行政自制之下，行政人员的主观方面和行为方面都是不可或缺的。 （三）行政自制的文化基础 对于政治文化，迈克尔·罗斯金（Michael G. Roskin）曾经阐释说：“每一社会都把有着自身特色的规范和价值传给它们的成员，人们反过来又有着既定的一套观念，希望政治系统是如何运作的，什么是政府对他们做的和为他们做的，以及他们自己针对政治系统的要求和义务。这些有关政治系统的信念、象征、价值就组成了一个国家的政治文化。简单说，政治文化就是一个民族关于政治生活的
心理学。”(13) 我们认为，政治文化或许不能被夸大为一切政治现象的最终决定因素，(14) 但一个国家、一个民族本身的文化内涵仍然与其政治形态、政治模式和政治结构存在着广泛而密切的联系，在很多政治实践中——特别是有着悠久历史传统的中国——都能察觉到文化的影子。事实证明，相较而言，行政自制确实与我国的文化背景有着更为深刻的联系。 在以儒家为代表的中国始原思想中，一如刘小枫所说，“追求人世和人的完美性恰是儒家精神的基本品格”(15)。而在这一追求中人世的完美性又是通过人的完美性来实现的，后者是前者的前提和基础。由无穷多个完美的人组成的集合体才能成为完美的人世，对理想社会的追求其实也是对理想的个人品性的追求。然而，对于人的完美性的追求其实意味着这样一个重要的理论前设：人的完美是有可能的。 对于这一前设，儒学大致上是按照下述理路予以证明的：（1）人具有独特的本质属性，“人类由其本性所从事的行为，总是正确的”[16](P12)，而这种本性是与生俱来、自然生成的，也就是说，人应当服从于其“天然”的本性，这是因为，（2）在这种天然的本性中存在着伦理上的“善”，“人心中皆有善的本源，在孟子，这被称作善端，在宋、明新儒家那里，这是充塞于宇宙之间而为万事万物共同分享的天道、天理。”[17](P367－368) 既然每个人的本性中都具有善的成分，那么，为了达到人与人世的完美性，就需要，（3）把伦理上的“善”从人的本性中引导出来，也就是一个使人从善的教育过程。而在总体上将人的善本性引导出来的过程就是“内圣”的过程。 “内圣”是“内圣外王”的重要组成部分。“外王”是指内心成圣的人可以“对外成王”，即管理民众、治理天下，而“内圣外王”便成为中国始原思想中行政官员的必备要素。在“内圣”与“外王”的关系中，“内圣”是“外王”的前提，即是行政官员成其为行政官员的前提：一名官员只有先去“正心”、“诚意”、“修身”，才能“齐家”、“治国”、“平天下”，这是成为行政官员的资格条件，不符合这一条件的人是没有资格治理他人的。 显而易见，在“本性→善端→成圣”这条内圣途径中，全部的出发点和归宿都指向人的内心世界——人的本性体现在内心之中、善端存在于内心之中、成圣是将内心中的善端从隐性变成显性——对行政官员的这一系列任职要求都是内心要求。在心学成圣的基础上，人的内心是自足的，因此不需要任何来自外界的控制：古代行政官员不仅不需要分立的权力机关的制约，更不需要竞争性选举的压力，甚至连层级间的行政控制也在理论上内化为“忠”的道德意念，对于行政官员的外部约束至少在理论上根本没有存在的必要。于是，这种从内心到内心的内圣理论使得对行政官员的控制也采取了以内心为主的自我控制，人们相信通过了道德考验的行政官员理所当然地具有自制的意愿，能够将自己的行为约束在道德许可的范围内，自制的失控被认为是意外事件而非常态，行政官员如果做出不法或不当行为，只能是其内心出了问题，预防的方式也是教育和引导，因而，古代中国形成了相当庞大的道德体系，(16) 却没有设计出一个外部的实体结构来制衡行政官员的权力。 从“外王”的角度看，统治者应当以内心成圣时的道德标准来治理人民，或者说，统治者的道德准则不仅用来约束自己，而且用来约束民众。可见“内圣”与“外王”有着内在的一致性：“内圣”对于“外王”的道德要求，又被“外王”用来要求天下：一方面，内心成圣时所需的道德约束在官员上任之后继续生效，并演变为自我克制、忠君爱民式的品行操守；另一方面，官员又将这些道德约束传达于民众，使民向善，尽到引导、教育、开化之职责，因为“儒家认为无论人性善恶，都可以道德教化的力量，收潜移默化之功，这种以教化变化人心的方式，是心理上的改造，使人心良善，知耻而无奸邪之心，自是最彻底、最根本、最积极的办法”。[18](P313－314, P321) 而在此一过程中，以教导者自居的行政官员必须“以身作则”，在治理过程中贯彻圣王之德：既需要“大道之行，天下为公”（《礼记·礼运》）的精神气质，又需要“人民是主，治者是宾”的自身气度，更需要“为民做主”、“为民请命”、“济世救民”的具体行为。 总而言之，由内圣而外王的行政官员，对内需要恪守道德律令，以良善的道德准则约束自己的行为，忠君爱民；对外则要实行仁政，根据善意、善念进行善治，以民为本，使用良善的道德律令治理民众，最终把圣王之德贯彻于民，达到同心同德、共同和谐的理想境界。上述这些，很多都与现代意义上的自制理念殊途同归。所以我们认为，在具有深厚文化土壤的中国实施行政自制更为容易，或者说，文化的传承使行政自制更容易被人们接受，实施起来更少阻力——至少相对于来自西方的三权分立、有限政府、司法至上而言确实如此。(17) 最后，需要再次澄清的是自制与他制的互补关系：尽管行政自制对行政权起着广泛的制约作用，但它是一种自我约束，是建立在行政人员服务行政的主观价值理念基础上的，良好的行为动机是所有“自己约束自己”的首要起源。然而这也同样意味着，一旦行政人员的价值观念或行为动机这一源头出了问题，就很难再通过行政自制自身的功能加以纠正和制裁，所以，相应的外部制约是必要的。外部制约是以权力和权利为主体对行政权进行的约束，不管是立法机关、司法机关的监督，还是新闻媒体、普通公民的监督，都是来自于行政系统之外的“他人”的监督。这种监督一方面不受行政人员价值观念的限制，另一方面又可以避免行政体制（官僚／科层制）内部诸多规则的限制，提供更具强制性的也更为客观公正的制约。所以，本文在着重阐释行政自制重要性的同时，认为外部制约也是必不可少的，对自制的肯定并不等于对他制的否定，自制的阐释是在肯定他制的前提下进行的——自制是对他制的补充，而不是替代。如果说来自政府自身的自制是对行政权的第一道防线，那么来自外部的他制则是第二道防线，两道防线是相辅相成的关系，而非矛盾对立的关系。行政法学传统的控权论只包含他制的内容，因此它难以避免地受到了过多的批评，我们拓展行政法的理论视野，把自制的内容加入到控权论中与他制并列，从而补完行政权的控制方式——自制和他制共同构成了行政权的制约机制，只有在二者相互补充、相互配合的情况下，才能让行政权真正良好地运行。 收稿日期：2007－12－17 注释： ① 比如，“行政法秩序是一种在权力（利）主体对峙之下而形成的动态平衡。”见宋功德：《行政法
哲学》，法律出版社2000年版，第55页；“立法权、司法权对行政权的严格监控，既是出于对个人权利、自由的维护，也一定程度上基于对有限的权力资源的争夺，基于一定的政治利益的考虑。”见李娟：《行政法控权理论研究》，北京大学出版社2000年版，第68页；传统上的“控权主要发生在国家机关之间。对行政权的控制主要是通过立法机关行使立法权、司法机关行使审判权来实现的”，见季涛：《行政权的扩张与控制》，《行政法学研究》1997年第1期，第57页，同时，作者在文中指出“政府内部权力自控开始兴起”，但这种自控主要是“专门性行政监督机构的大量兴起”，并不等同于本文的行政自制，见季涛：《行政权的扩张与控书》，《行政法学研究》1997年第1期，第62页。 ② 按照库珀（Terry L. Cooper）的分类，外部控制指“强行对公务员个人进行控制，这些控制因素是来源于公务员自身之外的”，包括法律控制和监察机构的控制等；内部控制指“通过训练和职业性社会化过程来培养和强化公务员的职业价值观和职业水平”，主要指道德控制。见［美］特里·L·库珀：《行政伦理学——实现行政责任的途径》，张秀琴译，
中国人民大学出版社2001年版，第122－123页。 ③ “法院只有在维护那些宪法中规定的或可以在宪法中找到依据的个人权利时，才感到是正当的。”见［美］路易斯·亨金等编：《宪政与权利》，郑戈等译，生活·读书·新知三联书店1996年版，第13页。 ④ 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社2005年版，第18页。“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。无论如何，这是此学科的核心。”见［英］威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第5页。 ⑤ “个体的权利和自由从根本上依赖于有力的政府行为。假如没有有效的政府，美国公民将不能享受他们现在所拥有的私有制。事实上，他们将享受很少甚至享受不到宪法所保证的个体权利。美国人珍视和体验的个体自由以公职人员操持的社会合作为前提条件。我们所珍视的私人领域是由公共行为维持的，事实上是由公共行为创造的。”“几乎每一项权利都蕴含着相应的政府义务，……个人自由不能仅仅通过限制政府干预行动和结社自由得到保护。……所有权利都要求政府积极的回应。”见［美］史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R·桑斯坦：《权利的成本——为什么自由依赖于税》，毕竟悦译，北京大学出版社2004年版，第2－3、27页。桑斯坦的“积极政府观”在其著作中具有鲜明的一贯性：美国传统的宪法观念是私权神圣，政府保持中立状态，不干涉私人权利，以避免“偏颇”，而桑斯坦在《偏颇的宪法》一书中却认为现行的避免偏颇的宪法反而是偏颇的，它导致了种族歧视、男女不平等等多种不公平的社会现象，政府不应该站在中立的立场上，而应该站在正义的立场上去规制个人行为。在《自由市场与社会正义》一书中，桑斯坦认为传统的不受干涉的自由市场并不当然地导致社会正义的出现，私人的不当偏好可能导致一个非正义的社会，因此市场需要政府的正义导向。见［美］凯斯·R·桑斯坦：《偏颇的宪法》，宋华琳、毕竞悦译，北京大学出版社2005年版；［美］凯斯·R·孙斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武、胡爱平、乔聪启译，
中国政法大学出版社2002年版。 ⑥ 现代国家要求政府不仅要消极地不违法，而且要积极地服务相对人，守法和服务是现代政府不可或缺的两面。如桑斯坦所说：“消极权利禁止政府，并把它拒之门外；积极权利需要并盛情邀请政府。前者需要公职人员蹒跚而行，而后者需要公职人员雷厉风行。……如果消极权利成为我们躲避政府的处所，那么积极权利则提供我们政府的服务。前者包括财产权、契约权，当然也包括免受警察刑讯的权利；后者包括获得食品券的权利、住房补助以及最低生活保障费。”见［美］史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R·桑斯坦：《权利的成本——为什么自由依赖于税》，毕竟悦译，北京大学出版社2004年版，第23页。 ⑦ 吉恩·卢奇·斐利在工作单位用半自动手枪15分钟内造成9死6伤；霍华德·昂鲁在他住处附近的地方用手枪在大约20分钟内杀死13人，伤3人；杰弗里·达默是17起连环杀人案的凶手。“在过去的20年中，有近3700万的美国人曾遭犯罪分子的伤害；每22秒钟，就有一名美国人被殴、被刺、被枪击、被劫、被奸、或被杀。在这个驾车杀人、滥施暴力的年代，没有一个美国人会感到安全。”参见［美］罗伯特·西蒙：《好人·坏人——透视人性的阴暗面》，韩斌等译，新华出版社2001年版，第9、249－251、253页。 ⑧ 这种他制可能已经到了无以复加的程度：“对行政机关的雇员来说，有一些要求是苛刻的。雇员的膳食、点心、旅行或娱乐花费都不能由寻求官方支持行动的人或由与政府有业务往来的人来支付，或由其活动为政府机构管制或由雇员履行或不履行官方责任对其有实质性影响的人来支付。这些都是礼物，因此被禁止。虽然，规定可能有例外情况，但雇员却不知如何处理与其机构委托人的关系。考虑到政府雇员与工商业经理、私人律师和院外活动家在收入上的差距，看来他们只能以费用分摊的方式在适当的饭店里就餐了。”［美］詹姆斯·W·费斯勒、唐纳德·F·凯特尔：《行政过程的政治——公共行政学新论》，陈振明、朱芳芳等译，中国人民大学出版社2002年版，第443页。 ⑨ 或许正因为如此，美国的作者才会反复强调公务人员的道德水准：“很多人都把‘政客’看成‘伪善’的同义词，但我却相信大部分的政客都是受到为公众服务的责任感驱使而来到华盛顿，对政治的兴趣与投入远超过一般人所想象的。大多数的政客都想对公共福利有所贡献，他们自认是所属选区的保护者与代言人，他们最初的动机都是想建立一个更健全的政府，大多数在政府服务的人如果从事其他行业都可以得到更高的待遇，但他们却宁可放弃了个人及其家人的隐私权。”［美］海瑞克·史密斯：《权力游戏》，刘丹曦等译，中国言实出版社1997年版，第77－78页。另可见［美］史蒂文·科恩、罗纳德·布兰德：《政府全面质量管理》，孔宪遂等译，中国人民大学出版社2002年版，第11页。 ⑩ 路易斯·亨金早已指出法院以政治问题原则为由拒绝审理政府的对外事件其实并无充足的理由，然而这一情形至今仍没有好转。见［美］路易斯·亨金：《宪政·民主·对外事务》，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1996年版。 (11) 情感主义的代表人物是哈奇森和休谟，以及后来的罗素和维特根斯坦；功利主义是边沁和密尔，以及新功利主义的斯马特和布兰特；直觉主义是摩尔和普里查德；而存在主义可参见克尔凯郭尔、海德格尔和萨特的著作；后来的流派可见［美］A. 麦金泰尔：《德性之后》，龚群等译，中国社会科学出版社1995年版；［英］齐格蒙特·鲍曼：《后现代伦理学》，张成岗译，江苏人民出版社2003年版；［美］约瑟夫·弗莱彻：《境遇伦理学》，程立显译，中国社会科学出版社1989年版。 (12) 可见［德］伊曼努尔·康德：《道德形而上学原理》，苗力田译，上海人民出版社2005年版，第8－14、16－17、24页；［德］康德：《法的形而上学原理》，沈叔平译，商务印书馆1991年版，第14、16－17、24－28页。本文认为，康德义务论与功利主义目的论都具有合理成分，但二者分别是两个极端。本文对这两种理论进行了一定的折中。 (13) ［美］迈克尔·罗斯金等：《政治学》，林震等译，华夏出版社2002年版，第97页。相关论述亦可见［美］詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第35、37－38页。而加布里埃尔·A·阿尔蒙德和西德尼·维伯（Gabriel A. Almond、Sidney Verba）对政治文化的重要功用给予了更为系统的表达，他们认为：“政治文化一向表示的是特殊的政治取向，即对政治系统和系统各个部分的态度，以及对系统中自我角色的态度。”见［美］加布里埃尔·A·阿尔蒙德、西德尼·维伯：《公民文化——五个国家的政治态度和民主制》，徐湘林等译，华夏出版社1989年版，第14、20－22页。 (14) 尽管亨廷顿（Samuel P. Huntington）认为文明／文化的冲突将会是世界政治冲突的主要根源，莱斯利·A·怀特（Leslie A. White）、露丝·本尼迪克特（Ruth Benedict）、M·米德（Margaret Mead）等文化
人类学家将文化视为一个国家或地区人们行为的决定因素，但我们仍然反对把文化的作用绝对化：不仅文化外部存在着重要的经济因素，文化内部也有传播－同构之处。文化的作用是重要的但不是绝对的。关于亨廷顿的观点，可见［美］塞缪尔·亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，新华出版社2002年版。 (15) 刘小枫：《儒家革命精神源流考》，上海三联书店2000年版，第3页。这种基本品格延续到现代演变为大同世界、人民民主、财富平等等政治理想。 (16) “‘德’像北极星一样将群星凝聚于一身、静止不动，……这也是这个世界和平和秩序的关键。”［德］鲍吾刚：《中国人的幸福观》，严蓓雯等译，江苏人民出版社2004年版，第21页。 (17) 但是文化上的契合并不是实施行政自制的充分条件，一项自身不具合理性的“陋习”不论与文化多么相容都不应在今天复活。然而行政自制并非如此：（1）行政自制所追求的统一与和谐依然是今天的善良价值；（2）行政自制所强调的行政官员的道德修养同样是政府善良行政的重要条件，因为政府也是由人组成的，人在只贪图一己私利时有可能突破或规避哪怕是最为严密的制度制约，相反，人在希望服务公益时却可能克服很多外在的不利条件，法律至上的时代精神并不等于说人的主观意愿就不再重要了，法律毕竟是由人创造的；（3）行政自制在古代政治实践中仍然取得了很多良好的效果，它在控制官员的庞大权力、约束官员的不良行为、减轻百姓的纳税负担上都起到了重要的作用。而古代行政中的一系列弊端不是由行政自制本身的目标和追求造成的，而是由他制的缺失造成的，不是自制引发了那些滥用职权、贪污腐化的现象，而是自制单凭自身的力量无法杜绝那些现象。因此行政自制绝不是一项“陋习”，它具有充分的合理性，在当今时代恢复行政自制的传统并不缺乏正当性基础。 参考文献 [1] 刘晓鹏．商务部暂停“名酒”评选[N].人民日报，2007－5－18(10). [2] 宋湘波，石涛．中国餐饮百强评选疑存漏洞商务部称不再参与[N].重庆时报，2007－9－16(2). [3]
中国社会科学院语言研究所词典编辑室．现代汉语词典：2002年增补本[C].北京：商务印书馆，2002. [4] ［英］戴维·米勒，韦农·波格丹诺．布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来等译．北京：中国政法大学出版社，1992. [5] ［英］戴维·M·沃克．牛津法律大辞典[Z].邓正来等译．北京：光明日报出版社，1988. [6] ［英］洛克．政府论：下篇[M].瞿菊农，叶启芳译．北京：商务印书馆，1982. [7] ［法］孟德斯鸠．论法的精神：上[M].张雁深译．北京：商务印书馆，1961. [8] ［美］汉密尔顿，杰伊，麦迪逊．联邦党人文集[M].程逢如等译．北京：商务印书馆，1980. [9] 孙中山．孙中山全集：第1卷[M].北京：中华书局，1981. [10] 林达．如彗星划过夜空[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2006.
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论文出处(作者):崔卓兰 刘福元
