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中国加入世界贸易组织之后，使得这些行政观念转变带来的要求进一步得到强化。主要体现在以下三方面：一是加入世贸组织使我国社会利益分化速度和利益集团形成速度都明显加快，使得以群体利益为基础的第三种组织更加迅速形成。二是加入世贸组织要求政府进一步转变行政职能，不直接干预企业活动。这也促进了政府在行政管理尽量中采取非强制手段如行政指导、行政契约方式。三是基于政府行政强制手段的减少，而有些生产性职能的公务将实行部分民营化。行政机关在调整公共事务方面，不再机械地适用公法，对民营化的行政事务适用“私法”，即“公法”向“私法”逃遁。[32]总而言之，作为行政管制手段的行政审批制度必须进行弱化性的改革，这是中国加入世贸组织的现实要求，也是现代行政观念发展的历史必然。
四、 中国“入世”后行政审批制度改革的基本思路
行政审批制度的兴起是源于资本主义进入垄断阶段后对“国家本位”的大力提倡，而当前行政审批制度改革的势在必行却是源于世界经济全球化市场的形成过程中对“自由主义”的郑重重申。显然，我国的市场化程度与全球化的要求和标准还有很大的差距，这主要是源于我国计划经济体制下形成的传统观念对市场经济改革过程的桎梏，这也正是我国“入世”前行政审批制度改革收效甚微的原因所在。所以，笔者认为，我国在对行政审批制度改革，进行制度创新之前，必须努力转变传统的社会观念，进行观念创新。因为“徒法不足以自行”，而且“任何一项事业的背后都存在某种决定该项事业发展方向和命运的精神力量”。[33]可见，法治观念、思维习惯、社会风俗对制度作用的完全发挥有着极其重要的作用，而我们以前的行政审批制度的改革中正是忽视了这一点。因此，只有“制度创新先动，观念创新先行，两者并重”才是我国行政审批制度改革的成功之路。
（一）要借“入世”契机，转变观念，培植法治社会的价值理念
中国的“入世”必然对我们原有的传统观念形成革命性的冲击，造成强有力的影响。这也正是我国对行政审批制度改革进行思想动员的大好时机，是我们实现“观念创新”的良好契机。
第一，培育市民社会化的人文精神是行政审批制度改革的大前提。一是要培育社会中个人的独立主体观念。“在计划经济体制下，国家与集体仍然主宰着一切，个人仅是团体的一份子，以这种或那种身份而层层隶属，未曾谋得个人人格的独立。”[34]加入WTO之后，过去那些变相的对个人独立性的约束不得不解除，个人不仅具有经济上的主体地位，而且还具有法律上的独立人格，个人与国家处于平等的法律的普照之下。“从此，个人与国家的关系不复是权威与虔诚服从加献身的宗教关系，个人不再跪服在国家的阴影之下，而发展成对话关系。”[35]二是要培育社会中个人的平等地位观念。要打破国家的神话，将政府拉下神坛，置于和行政相对人的同等地位，即要认识到国家可以是崇高的，而政府可以是卑鄙的，如果不受约束，也可能和个人一样堕落为“最野蛮的动物”（柏拉图语）。所以，要借WTO的东风，灌输和普及“政府与个人之间平等，都应为自己的行为负责”的法治理念。并力图在公法中实现民法般的个人价值理念，即——“在民法慈母般的眼睛里，每一个个人就是整个国家。”三是要培育社会中个人尊严普遍得到尊重的观念。要在社会中普及权利意识，将“人权”提高到“人性”的高度来认识，将“人权”归置于“人格”的范畴来保护。即，基本人权的法律保护是对于“人性脆弱的一种让步”[36]，而且，财产表现为“物的形态的人格”，应得到同样的尊重，因为侵犯财产就是侵犯人格。
第二，加速行政权价值取向的转变是行政审批制度改革的小前提。一是要从行政权偏重“效率”转向“效率与公正”并重。传统的公共行政价值取向主要是效率（EFFICIENCY）和经济（ECONOMY），但美国新公共行政学派认为，“现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平！效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。”即把“社会公平”作为核心价值。[37]而现代平衡论学者认为行政权应该民主与效率兼顾，正确地阐释了现代行政的理念。当前要借加入WTO之际，张扬行政权应有的民主和公平的理念。二是要从强调行政主体的“权力”转向“权力与责任”并重。计划经济体制下，人们往往片面地强调行政权的优益性，而现代行政双方平等的理念使人们也认识到，行政权行使的同时必须在法律的范围内活动，并为其行为负责，行政权实际上是权力和责任的统一。三是要从重点依赖“强制性手段”转向“强制性手段和非强制性手段”并重。随着政府民主化的进程加快，国家应该大量的采用非强制的行政手段如行政指导和公法契约来引导行政相对人的活动，但这并不意味着完全排斥强制手段，而是各自在相适应的领域内发挥作用。
第三，端正对行政审批的不正确认识是行政审批制度改革的落脚点。一是要端正行政审批是对行政相对人“恩赐”的不正确认识，调整到为行政相对人提供“服务”的认识上来。当前有的部门有的工作人员存在把行政机关的审批权当作自己的“特权”，批准是对行政相对人“恩赐”的不正确思想，导致工作态度差，向行政相对人“索、拿、卡、要”情况普遍。一定要借加入WTO的时机，纠正这一不良思想，让主管部门认识到，行政审批是为行政相对人提供“公共服务”，以切实改进行政“软”环境。二是要端正行政审批主体“高于”行政相对人地位的不正确认识，调整到两者地位“平等”的认识上来。正是由于前一种不良思想滋生这种不良认识，政府部门的审批人员一定要摆正自己的位置，与行政相对人平等相待。三是要端正行政审批只“审批”不监管的不正确认识，调整到“审批并后续监督”的认识上来。要站在整个地方或国家经济全局的高度来提高审批单位的责任感，对自己审批过的项目进行事后全程的监督和服务，促进其健康发展。
（二）要借“入世”良机，加速行政审批的制度创新
如前所述，对行政审批制度改革并不是意味着要取消审批制度，审批制度虽然有种种弊端，但还有其存在的价值。所以，行政审批制度改革的重点应是进行制度创新，以适应新形势的要求 。
第一，要调整行政审批的范围。首先要退出一些领域。对于生产性和营利性的项目交由市场规则来管理，采取招标、拍卖、邀请发价、直接磋商等方式取代现有的行政审批制度，将企业经营范围内的权力交还给企业。二是要保留一些领域。对于法律、法规和规章规定的关系国计民生的专营专卖项目，少数重要商品的价格和服务项目的收费标准，少数必须严格控制的指令性计划指标可以适当地保留审批。三是要弱化一些领域。如对一般的管理事项可以采取备案制代替行政审批；对于凡是能够事后进行监督的事项，应该采取核准登记制代替行政审批，或者彻底放开。四是要强化一些领域。对于确实需要审批的领域，尤其是城市规划、土地开发和利用、环境保护、财政支出项目，以及涉及社会安定和人民群众安全的特种行业和项目，不仅要审批，而且要从紧、从严。
第二，要改进行政审批的方式。要结合审批事项的不同情况，对审批方式进行适当的改革。比如，可以将许多部门分散审批改为联合审批，或将许多部门审批归口到某一个或两个部门依法集中审批，实行会审制，也就是实行“一个窗口对外，一条龙服务”。可以将省厅审批，改为地方政府职能局审批，到省厅备案。还可以完善政府各部门间的网络建设，实行网上联合审批，借助现代化手段，实行信息共享，提高行政效率，优化政府管理。
第三，要完善行政审批的程序。“现代行政法机制乃由制约机制和激励机制整合而成”，[38]而民主的程序制度正是这两种机制的体现，这也是我国行政审批制度必须努力完善的方向。主要应完善以下几方面的制度：一是信息公开制度即审批条件和标准公开制度。即获得许可或批准的条件、申请所需文件或材料、案件受理部门、费用标准、结案时限等信息应当在机关办公地点、机关手册、机关互联网中公开，并可免费索取或下载。二是听取行政相对人意见的制度。即对于审批报告中的疑难之处或不明之处，审批人员不作个人的主观臆断，而是听取行政相对人的说明、解释。三是审批决定说明理由制度。即行政机关不论是否批准项目，都要说明其作出决定的理由。四是行政审批案卷制度。即行政机关要对其审批过程制作文本，实行规范化操作。五是回避制度。即如果行政审批人员和审批项目之间有利益关系必须回避，不得干涉这一项目的审批过程。六是利害关系人的听证制度，即一个审批项目可能影响到多个行政相对人或其他第三人的利益时，应该听取各方当事人的意见。
第五，要强化行政审批的监督机制。一是要强化行政监督的作用。一方面要加强对审批机关的审计监督，杜绝审批过程中的单位和个人的“私利”；另一方面是要加强对行政审批的监察监督，防范审批过程中可能发生的以权谋私，盲目审批，利用审批搞小部门的利益垄断。二是要强化司法监督的作用。司法监督是保障行政机关依法实施审批行为的重要条件。目前，由于我国行政诉讼受案范围太过狭窄，保障法院行政判决执行的措施乏力，影响了人民法院对行政机关实行审批行为的监督。要改变这种局面，一是要努力扩大行政诉讼的受案范围，允许人民法院审查抽象行政行为，这样，行政审批的标准、条件和依据都置于司法权的监督之下。二是要加强法院的独立性，改变人民法院的人、财、物都受制于行政机关的局面，让法院真正独立办案，敢于对行政审批行为进行实质性的审查监督。三是加强对行政判决的执行，使人民法院对行政审批的监督能够真正地落到实处，保护行政相对人的合法权益。
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五、 结语
公共选择学派代表人之一塔洛克指出：政治决策机制中充满着“政治寻租”。[40]行政审批中也是如此，其中的种种问题和缺陷都与政府、行政机关以及执法人员的政治利益甚至经济利益有着千丝万缕的联系。所以，对行政审批制度的制度创新，以制度创新来抑制寻租性腐败势在必行，刻不容缓。但是“正如诺斯所认为，遏制寻租活动的有效办法是法律制度和规范的文化道德。清除和防范寻租活动，除了依据健全的体制、完备的法制和有效的社会监督外，还有一项重要的因素是道德内约，即强化公务员的道德修养和道德意志，自觉主动抵御寻租活动。从根本上说，对寻租活动最好的控制和防范是经济人的自律”，[41]正是基于对制度本身不可克服的局限性的认识，笔者在文中提出行政审批制度改革的同时要进行“观念创新”，使之与“制度创新”相互配合，相互协调，相互促进，对行政审批双管齐下、综合治理。正如江泽民同志在党的十五大报告中指出的那样，要“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”借加入WTO之历史性机遇，推动行政理念的根本转变，促使公开、透明、参与为特征的行政法治早日到来。
［注 释］
[1] 柳斌杰主编：《WTO协议解读》，四川人民出版社2001年5月版，第219页。
[2] 《改革审批制度，实现转变政府职能的新突破》（特约评论员文章），载于《深圳特区报》1997年7月29日。
[3] 这一数据来源于周汉华等：《构建适应市场经济要求的审批制》，载于《经济日报》2001年5月20日。在文中，曾参加中央政府行政审批制度改革调研和方案设计工作的中国社科院法学所公法研究中心副主任周汉华指出：“行政审批项目具体数字很难说得准确，因为统计是非常困难的。”而以上数据是该文中公布的2001年5月各有关部门清理的结果。由于各审批部门自身利益的考虑，可以断言实际数量肯定大于这一数字。如肖金明在《行政许可制度的反思和改革》，载于《中国行政管理》2001年第6期的这篇文章中指出：“据不完全统计，在中国现行行政审批制度中，国务院各部委颁布的各种审批规定就有2500余项。”
[4] 周汉华等：《构建适应市场经济要求的审批制》，载于《经济日报》2001年5月20日。
[5] 根据《北京市行政审批事项清理方案》所列事项概括所得。
[6] 根据《北京市行政审批事项清理方案》之（一）（二）（三）归纳所得。
[7] 《改革审批制度，实现转变政府职能的新突破》（特约评论员文章），载于《深圳特区报》1997年7月29日。
[8] 毛寿龙：《中美行政审批制度及其改革之比较》，载于《安徽决策咨询》2001年第5期。
[9] “马太效应”是发展经济学不平衡发展理论的一种认识。即：多数国家在其经济发展过程中，几乎普遍存在着区域发展不平衡现象，具有相对好的发展条件的地区利用其区位优势，并以此积累技术、资金、市场等方面的优势，走上良性发展道路，导致其与后发展地区差距进一步扩大，产生所谓马太效应。笔者认为，审批制度规划不合理会使技术、资金、市场等方面的生产性要素在地区和企业间的分布不合理，必然加速马太效应的形成。
[10] 毛寿龙：《中美行政审批制度及其改革之比较》，载于《安徽决策咨询》2001年第5期。
[11] 肖金明：《行政许可制度的反思和改革》，载于《中国行政管理》2001年第6期。
[12] 我国《公司法》第三章第一节详细规定了股份有限公司设立的各项条件和要求。其中第77条明确规定：“股份有限公司的设立，必须经过国务院授权部门或省级人民政府批准。”
[13] 宋永新：《新型的美国有限公司法评述》，载于《外国法译评》（法学译丛）1999年第4期。文中指出：“美国《统一有限公司法》规定：‘一个或一个以上的人均可向州务秘书交存组织章程，组织一个或更多成员的有限责任公司。’就大多数州看，一般对公司设立没有特别规定。”此外，[美]罗伯特.w.汉密尔顿著，李存捧译：《公司法概要》，中国社会科学出版社1999年8月第1版，第26页也指出：“组建公司的程序实际非常简单，许多程序可以由一个合格的法律秘书来完成。”
[14] 宋世明：《我国中央政府经济职能转变途径述评》，载于《新视野》2001年第3期。文中指出：“从财政收入来源看，税费并存，以费挤税，管理失范。1999年中国税收收入达1万亿人民币，当年有统计的预算外资金收入达3385 亿人民币，约占预算内收入的1／3，其它预算外资金收入无法统计。（注：资料来源：李岚清副总理2000年11月20日在国家行政学院省部级干部财税专题高研班所作的演讲：《以“三个代表”重要思想为指导建立公共财政的初步框架》）”。 张红：《 借鉴国外税法改革的经验，完善我国税法体系》，《河北法学》2000年第3期。文中也指出：“我国税外收费规模日益扩大，严重挤占了税收收入，导致基金、收费占政府收入的比重过高，而税收收入占政府收入的比重过低。以1998年中央预算为例：税收、基金、国债共计9186.5亿元，其中税收收入只占30％，收费等收入占11.6％；省以下地方政府非税收入比重过大的问题更加突出，非税收入甚至超过地方预算内的财政收入。”
[16] 郭定平：《我国市民社会的发展和政治转型》，载于《社会科学》1994年第12期。
[17] 何增科：《社会大转型与市民社会理论的复兴》，载于《当代世界与社会主义》1997年第3期。
[18] 柳斌杰：《WTO协议解读》，四川人民出版社2001年5月版，第8页。
[19] 柳斌杰：《WTO协议解读》，四川人民出版社2001年5月版，第1页。
[20] 刘武俊：《市民社会与现代法的精神》，载于《法学》1995年第8期。
[21] 根据[德]柯武刚、史漫飞著：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，商务印书馆2001年版为基础归纳所得。
[22] 根据文建东著：《公共选择学派》，武汉大学出版社1993年版；厄尼斯.缪勒著，张军译：《公共选择》，三联书店上海分店出版1993年1月版为基础归纳所得。
[23] 柳斌杰主编：《WTO协议解读》，四川人民出版社2001年5月版。
[24] 赵春明主编：《世界贸易组织与中国经济》，党建读物出版社2000年版，第13页。
[25] 罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第1—2页；张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》中国人民大学出版社1999年版 ，第5—6页。
[26] 张树义、梁风云：《现代行政权的概念及属性分析》，载于《国家行政学院学报》2000年第2期。
[27] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社1999年版，第4页。
[28] 王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第130页。
[29] 主体的非专属性和职能的多元性这两个特征是张树义和梁风云所归纳。见其文《现代行政权的概念及属性分析》，载于《国家行政学院学报》2000年第2期。
[30] 罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡论”及“平衡论”范畴》，载于《中国法学》1996年第4期。
[31] 罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第282页。
[32] 张永伟：《行政观念更新与行政法范式转变》，载于《宪法、行政法学》（人大复印刊）2001年第3期。
[33] 马克思．韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中提出并验证了一个影响深远的假说。即每种事业的背后都有某种支持的精神力量，而这种精神与特定的文化背景有着某种内在的渊源关系。笔者认为，这一假设其实超越了韦伯宗教社会学的范畴而具有普遍的意义。
[34] 陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》，载于《中外法学》1995年第4期。
[35] 同上注。
[36] 乔治.萨拜因著：《政治学说史》上册，商务印书馆1900年版，第98页。
[37] 孙柏瑛：《公共行政的新思维——美国新公共行政学派及其思想评述》，载于《国外社会科学》1995年第8期。
[38] 罗豪才、宋功德：《现代行政法学与制约、激励机制》，载于《中国法学》2000年第3期。
[39] 据了解，自上个世纪九十年代中期以来，全国人大法工委行政立法研究组已召开了多次学术研讨会，进行了多次立法调研，曾形成《行政许可法》（专家意见稿）。1999年《行政许可法》立法草案稿由国务院法制办负责起草。后经多次立法调研、论证，形成了《行政许可法》（初稿），于2001年7月印发国务院各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见。经过反复研究、修改，形成了《行政许可法》（征求意见稿），并于2001年9月21日提交国务院第44次常务会议讨论、审议。会议决定，应进一步对《行政许可法》（征求意见稿）征求各方面意见。再经研究、修改，形成了《行政许可法（草案）》，2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过。2002年7月5日国务院向全国人大常委会提出审议该法律草案的议案（国函[2002]64号）。该草案已经2002年8月、12月全国人大常委会两次审议。有望2003年由全国人大或全国人大常委会审议通过。
[40] 转引自方福前著：《公共选择理论——政治的经济学》，中国人民大学出版社2000年版，第183页。
[41] 转引自贺卫、王浣尘：《以制度创新抑制寻租性腐败》，载于《政治与法律》2000年第1期。
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