再关于现代行政法的平衡精神(1)(2)

　　平衡既然是行政法的基本精神，必然渗透于行政法的整个领域和全部过程。考察现代行政法上的一系列重要制度，都不同程度地反映了平衡的要求。

　　在行政主体制度中，行政主体与相对人之间的关系经历了由不平衡到平衡的过程。行政主体作为行政管理者，为了进行对社会的有效管理，享有行政权，并在管理过程中处于优越于相对人的地位。但这并不是问题的全部，在行政权的运作过程中，行政程序强有力地制约着权力的行使。程序的作用之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政主体以很大的权力。通过程序的制约，缓和行政主体与相对人地位上的不平等。当双方因行政行为而发生冲突时，通过行政法的救济途径，特别是司法救济的方式，引进标志社会公正的司法权对行政权进行最后的监控，使行政主体与相对人最终能够以平等的身份在这一制度中寻求公正和平衡。

　　在行政权的分配制度中，通过立法的民主化、科学化，公平分配行政主体与相对人的权利义务。使行政权与其职能相应，行政职权与其职责相称，进一步明确权利义务的统一，并在总体上使行政主体的权利义务相平衡，已是现代社会中许多国家民主制度的一部分。正如博登海默指出的那样，“一个发达的法律制度经常试图阻碍压制性权力结构的出现，其依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛地分配权利以达到权力的分散和平衡”。［（11）］行政法正是实现上述平衡的重要手段，为此一些国家纷纷制定《情报自由法》、《阳光下的政府法》，通过实行行政公开、情报自由等立法，使行政权的行使更直接地受社会监督，并使公民拥有各种直接参予公共行政活动的权利。

　　在行政执法制度中，一些与公民权利密切相关的行政行为都规定了严格的条件，并要求依据公正的程序而作出，对于违法的行政行为，行政主体必须承担相应的责任。一些新的行政执法方式日益被采用。如行政指导、行政合同、行政协调等行为。相对人在这些活动中享有一些在“命令-服从”模式的行政行为过程中所不享有的权利，具有较大的自主性，与行政主体间的不平等地位得到极大的缓和。如在法国，与行政机关签订公务特许合同的被特许人享有“财政平衡权”［（12）］。它是被特许人的一项重要权利。不仅行政主体的行为直接影响被特许人利益时后者有权要求行政主体予以补偿，而且在可能出现的当事人所不能预见的重大情况变更而严重影响受特许人的财政平衡时，也有权要求行政主体予以平衡。在行政指导行为中，行政主体不再以命令、强制的方式要求相对人作为或不作为，而通过协商、建议、服务的方式来进行。

　　行政程序制度在很大程度上集中反映了平衡精神。面对现代“行政国”的兴起及行政权的日益膨胀，通过行政程序对行政权进行必要的制约，正是各国的普遍做法，行政程序中的公平、公正、公开的原则以及一系列的程序制度，如说明理由制度，告知，听证制度，回避，职能分离制度，都是为了与行政实体法上的权利相平衡，保障相对人的权利。

　　与行政程序制度相比，行政诉讼或司法审查制度则更是实现行政主体与相对一方平衡的调节器。平衡精神要求行政权自我节制，但更经常、更有效的则是司法审查，通过相对人与行政主体在法庭上的平等对峙，通过对被告行政主体特定义务的设置和原告相应权利的赋予来调节二者的权利义务平衡。如在法国，行政诉讼的举证规则有别于一般诉讼规则，法院可以要求行政机关证明自己没有过错，或者推定行政机关有过错［（13）］。在我国，则明确规定了被告行政机关负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和依据的规范性文件。而作为现代行政法重要内容的行政赔偿制度，其存在与发展这一事实本身就体现了平衡政府与相对人利益的精神。不仅如此，赔偿制度由于涉及到对人民权利的保护、公务员利益的保障和行政主体所代表的公共利益的保障等各个方面，因此“国家由于公务中所使用的人，对私人所造成的损害的责任，不受民法中对私人相互关系所规定原则的支配，它有其本身的特殊规则，这些规则根据公务的需要和平衡国家与私人利益的需要而变化”［（14）］。法国行政赔偿制度正是在这些平衡规则的指引下得到了迅速的发展，并为许多国家所借鉴。行政赔偿制度的发展表明，公民的利益和国家利益相平衡，是一个比较适当的制度。总之，行政诉讼和行政赔偿制度，既是一种在总体上平衡行政主体与相对人权利义务的手段，同时这些制度的内容本身又蕴含着平衡的精神。

　　深刻认识行政法的平衡精神，对行政法学的理论和行政法治实践都具有十分重要的意义。

　　首先，它有助于我们全面认识行政法的作用，摒弃对行政法作用归结为“保权”或“控权”的各执一端的片面性认识。在现代法治国家中，任何只规范对行政权保障的法如同只规范对行政权控制的法的一样，都是不存在也不可能存在的。行政是一个十分复杂的综合性活动，而行政权在其中犹如一把双刃的刀，必须综合考虑多种目标，使对权力的保障与控制相得益彰。

　　其次，把握平衡精神有助于完善行政法治。事实证明，在一个存在利益对峙与冲突的社会中，法治的诸多目标是难以真正实现的，即使以强权为后盾的压制型法，也只能维持暂时的秩序或平静。只有从根本上去平衡社会各种关系，协调各种利益冲突，才能全面实现法治的目标。在行政法中，行政主体与相对一方实体上的不平衡，要求我们必须建立和完善一系列相应的制度来予以平衡。但是在现实中，这些平衡机制还远远没有完善。因此，必须特别注重完善行政程序制度，行政责任制度，行政救济制度等，注重对相对人权益的充分保护以及对行政权的有效控制，从而使平衡精神落到实处，为法治的完善提供良好的前提。

　　对平衡精神的理解还有助于构建与完善我国行政法学的理论基础。在我国，行政法的进一步发展，即真正“走出低谷”，迫切需要理论上的革命。长期以来，行政法学理论一直在“管理论”与“控权论”之间或各执一端，或左右摇摆，而对行政法平衡之精神实质的研究，可以为重新构建行政法的理论体系提供新思路，以能真正揭示行政法的精神实质，推进行政法学的发展。

　　最后，对平衡精神的认识，对于完善我国行政法学的体系也具有重要意义。目前我国的行政法学体系存在着诸多不合理之处，其中最集中的表现是对行政权制约的研究在行政法学体系中的地位远没有达到应有的重要程度，甚至出现行政法与行政诉讼脱节分离的状况。如前所述，由于实现行政权与相对人权利总体平衡的内在需要，对行政权的控制，特别是通过司法制约而实现“行政权－相对人权利”的平衡，恰恰应当成为行政法学研究的重要内容。从这一意义上来看，对相对人权利的重视与关注，应当是贯穿于行政法学研究的中心线。

　　「注释」

　　[1]参阅罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的基础-平衡论》，《中国法学》，1993年第1期，第52页。

　　[2]罗豪才主编：《中国司法审查制度》，北京大学出版社，1993年版，第5页。

　　[3]H·韦德：《行政法》，牛津大学出版社，1988年第6版，第4页。

　　[4]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社，1986年中文版，第3页。

　　[5][10]龚祥瑞：《西方国家司法制度》，北京大学出版社，1993年版，第173页。

　　[6][12][13][14]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1989年版，第2页，第501页，第702页，第555页。

　　[7]H·韦德：《行政法》，1982年英文版，第6页。

　　[8][9]D·C·M雅德利：《行政法原理》，1981年英文版，第15页，第17页。

　　[11]E·博登海默：《法理学-法哲学及其方法》，华夏出版社，1987年版，第344页。 （科教作文网http://zw.ΝsΕac.cOM编辑）

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